四川法院裁判:稻谷属于“食用农产品”而非“食品”——黄华东诉阆中市监局、南充食药局行政处罚及行政复议案


【裁判要旨】

1.稻谷属于“食用农产品”而非“食品”

依照《食品安全法》第二条第二款关于“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定”的规定,供食用的农业初级产品为食用农产品。故稻谷应属于“食用农产品”而非“食品”。

2. 对销售食用农产品重金属超标行为的执法主体

依照《农产品质量安全法》第三十三条、第五十条第二款、第五十二条的规定,市场监督管理部门对销售食用农产品重金属超标的行为具有行政处罚的法定职责。

【裁判文书】

四川省南充市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)川13行终66号

上诉人(原审被告)阆中市市场监督管理局,住所地四川省阆中市七里新区长安西路223号。

法定代表人杜敏,局长。

委托代理人高盛,该局工作人员。

委托代理人王敏,四川纪明律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)**东,男,1965年11月5日出生,汉族,住址四川省南部县。

原审被告南充市食品药品监督管理局,住所地四川省南充市顺庆区金鱼岭路535号。

法定代表人李泽林,局长。

委托代理人宋定华,四川挺立律师事务所律师。

上诉人阆中市市场监督管理局(以下简称阆中市监局)与被上诉人**东、原审被告南充市食品药品监督管理局(以下简称南充市食药监局)行政处罚及行政复议一案,不服四川省阆中市人民法院(2017)川1381行初58号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

原审认定,原告**东是具有从事粮食收购经营资质的个体工商户。2016年12月期间,原告在四川省广汉市三星宏杨酒厂(具有粮食收购资质)收购一批稻谷,约定单价2600元/吨。前期已收购的稻谷大部分已销售于四川阆中国家粮食储备库。当月26日、27日,原告分三次运送三车稻谷共计97.76吨到四川阆中国家粮食储备库,欲再次出售给该库。28日上午,被告阆中市市场监督管理局接匿名举报称该批稻谷重金属“镉”超标,危害人体安全,遂立案进行调查。经现场检查、抽取三车稻谷样本、调查询问、以原告涉嫌销售不符合保障人体健康产品为由对案涉稻谷实施查封强制措施、委托鉴定、重新鉴定、进行处罚前告知、进行听证、内部合议审批,最终于2017年4月24日,对原告作出阆市监行处字[2017]第201号行政处罚决定书,该决定书认定原告具有销售不符合食品安全标准食品的违法行为,依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第(一)项之规定,对原告作出没收镉超标的稻谷97.76吨、罚款809452.8元的处罚。原告不服,向第二被告南充市食品药品监督管理局申请复议。经审查,该局于2017年9月8日作出南食药监复决字[2017]4号行政复议决定书,决定维持第一被告的行政行为。原告仍不服,遂提起本案诉讼,并提出上述请求。另查明,2015年12月30日,根据政府职能转变和机构改革方案,经上级批准,阆中市市委、市政府决定将原阆中市工商行政管理局、原阆中市质量技术监督局、原阆中市食品药品监督管理局的职责整合一并划入阆中市市场监督管理局行使。

原审认为,关于本案基本案件事实,双方并无争议。争议的焦点在于第一被告是否具有作出本案被诉行政处罚决定的行政职权。第二,对事件的定性及被告所适用的法律、法规是否正确。

原告主张案涉的稻谷收购行为,应受《粮食流通管理条例》管理和调整,相应的行政管理部门应为粮食行政管理部门,被告无权管理和进行处罚。被告认为,依据《中华人民共和国食品安全法》之规定,其部门具有法定职责。

本案案涉的稻谷是农业活动中获取的植物,是农业的初级产品,属于食用农产品范畴。依据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定”之精神,对于原告销售重金属超标的稻谷之行为,应以《中华人民共和国农产品质量安全法》予以规制。按照该法第三十三条“有下列情形之一的农产品,不得销售:(二)农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的”、第五十条第二款“农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的,依照前款规定处理、处罚。”、第五十二条“……,第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚,由工商行政管理部门决定”之规定精神,被告作为集原工商行政管理、食品药品监督管理等职能于一身的行政机关,对原告销售农产品的行为具有监督管理职责。原告认为本案应由粮食行政主管部门主管,被告无相应行政职权的理由不能成立。但被告将“食用农产品”等同于“食品”,并按照《中华人民共和国食品安全法》相应规定对原告予以处罚不当。虽然该法第二条有“食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的,应当遵守本法的规定”的规定,但国家食品药品监督管理总局为了贯彻执行该法而随后发布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》对上述“市场销售”作出了明确界定。该办法第二条规定“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。本办法所称食用农产品市场销售,是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场,是指销售食用农产品的批发市场和零售市场(含农贸市场)”。本案原告收购稻谷后直接销售到阆中国家粮食储备库,显然不属于上述“市场销售”的行为,被告将本案原告收购销售稻谷的行为认定为“市场销售”,应属于定性不当。至于阆中国家粮食储备库是否收购及该库不予收购后,原告又如何处置该批稻谷,属于尚未发生的事实,不能在“违法事实”发生前先期作出处罚。故,被告辩称当时粮食储备库未收购该批稻谷,原告欲向外销售,以此推断原告的行为属于食品安全法上规定的“市场销售”行为并予以处罚错误。综上,对于案涉原告收购销售重金属超标稻谷的行为,被告阆中市市场监督管理局具有相应的行政管理职权,但在适用法律上错误,依法应予撤销。被告南充市食品药品监督管理局在对本案被诉行政行为进行行政复议时,其复议程序合法,但对被诉具体行政行为予以维持的复议决定不当,亦应撤销。

庭审中,原告增加诉讼请求,要求一并确认被告对案涉稻谷实施查封强制措施之行为违法的问题,根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释[2000]8号)第四十五条“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外”之规定精神,对原告该请求在本案中不作审理裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项之规定,判决:一、撤销阆中市市场监督管理局于2017年4月24日作出阆市监行处字[2017]第201号行政处罚决定书。二、撤销南充市食品药品监督管理局于2017年9月8日作出南食药监复决字[2017]4号行政复议决定书。

上诉人阆中市监局上诉称,一审判决定性不当、适用法律错误。一、一审法院系适用法律错误。上诉人对被上诉人销售食用农产品的行为具有监督管理职责,是基于《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定的授权,而并非是行使原阆中市工商行政管理局的监管职能。作为本身既是食品又是农产品的食用农产品,对其质量安全管理,原则上适用《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定,同时也明确了其市场销售行为适用《中华人民共和国食品安全法》。该条规定的意义在于明确了食用农产品质量安全监管的法律适用,生产环节适用《中华人民共和国农产品质量安全法》,进入销售环节后则适用《中华人民共和国食品安全法》。二、一审认为:“原告将“食用农产品”等同于“食品”,并按照《中华人民共和国食品安全法》相关规定对原告予以处罚不当。”上诉人认为该认定系适用法律错误。1、根据《中华人民共和国食品安全法》第二条规定之含义:食品与食用农产品是包含与被包含的关系,食品包含食用农产品。被上诉人收购稻谷后直接以“口粮”的形式销售到阆中市国家粮食储备库,被上诉人的营业执照中载明的经营范围是粮食收购和贩运,仅其销售行为尚未完成便被上诉人查获,但并不能否认其交易的目的性和销售的客观事实。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条和第一百二十四条的规定,上诉人并非将食用农产品等同于食品,对被上诉人的处罚也于法有据。2、一审认为:上诉人将被上诉人收购销售稻谷的行为认定为“市场销售”,应属于定性不当。上诉人认为一审法院定性是错误的。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条的规定,是对农产品市场销售的形态做了概括式的规定。但是,并未对食用农产品市场销售的形态及地点做穷尽式的罗列。本案中,被上诉人交易的对象是阆中国家粮食储备库,该单位是一个全民所有制的经营单位,其住所地是固定的,其营业执照所载明的经营范围是粮油收购和销售,其粮油收购和销售的对象是对外不特定的对象,而被上诉人**东的营业执照中载明的经营范围是粮食收购和贩运。被上诉人与阆中市国家粮食储备库的交易形态符合该办法所规定的农产品市场销售。阆中市国家粮食储备库的经营场所、经营范围和交易形态与该办法所列明的便利店、超市没有实质上的区别。上诉人对被上诉人适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第二款的规定进行处罚并无不当。三、一审法院在定性和适用法律上已经导致了“大前提”的错误,故推断出的“结论”也是错误的。其认定阆中国家粮食储备库是否收购及该库不予收购后,被上诉人又如何处置该批稻谷,属于尚未发生的事实,不能在“违法事实”发生前先期作出处罚。系对法律理解的错误。诸如前述,被上诉人**东与阆中国家粮食储备库之间的交易行为仅尚未完成而已,其销售行为的目的性和销售行为的违法性客观存在,故根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第四款、《四川省食品药品行政处罚裁量适用规则》第四条之规定,对被上诉人进行减轻处罚并无不当,并非是违法事实发生前而作出的处罚。请求撤销一审判决,依法改判并维持阆市监处字[2017]第201号行政处罚决定书和南食药监复决字[2017]4号行政复议决定书。

被上诉人**东辩称,上诉人的上诉请求是无视法律,而且没有知错就改。一、原审法院根据本案的事实作出的判决,适用法律正确,应该予以维持。一审判决明确了上诉人的法定职责。我的营业执照上载明是粮油收购,如果把粮食当作是食品,那么工商部门给应当我办理食品流通许可证。上诉人认为粮食是进行口粮储备的,但国家粮库储备的粮食并不是全部进行口粮储备,还有多种用途。所以上诉人的行为是超越职权。二、稻谷中的重金属到底从哪里来的?到现在为止,上诉人一直没有答复我。我的粮食是从农民那里收购来的,卖到阆中市国家粮库是符合规定的。上诉人对我的稻谷进行检验,初检和复检机构是在同一机构,明显违反规定,且粮食检验和食品检验是不同的。我们共同选择了贵州的检验单位,但是上诉人给我的检验报告却还是重庆的检验机构作出的。三、关于定性,我认为原审法院对市场销售的定性是适当的。综上,一审法院适用法律正确,请求依法驳回上诉,维持原判。

原审被告南充市食药监局述称,一、同意上诉人的上诉意见和理由事实的论述。二、我局作为复议机关经审查认为,上诉人作出的行政处罚有事实和法律依据,故依法作出复议决定。三、一审判决适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决,依法改判。

本院二审查明的事实与一审认定的事实一致,依法予以确认。

上述事实,有上诉人阆中市监局提交的投诉举报记录、现场检查笔录、调查笔录、立案审批表、强制措施决定、送达回证、委托鉴定书、检验报告、询问、延长扣押期限决定、行政处罚听证告知书、听证通知书、听证笔录、集体讨论记录、行政处罚事项审批表、处罚决定书、罚没物质专用票据、《阆中市人民政府办公室关于印发阆中市市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、食品安全国家标准、粮食卫生国家标准、粮食安全国家标准、稻谷国家标准;原审被告南充市食药监局提交的行政复议申请书、申请理由补充、被申请人答复书、复议决定书以及被上诉人**东提交的粮食收购许可证、照片、检验报告、情况汇报材料、《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》、《四川省中籼稻最低收购价执行预案》等证据予以佐证。

本院认为,依照《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。”的规定,明确将供食用的农业初级产品认定为食用农产品。故案涉稻谷应属于食用农产品范畴,上诉人将其认定为“食品”,明显缺乏法律依据。依照上述法律规定,本案应适用《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。

依照《中华人民共和国农产品质量安全法》第三十三条“有下列情形之一的农产品,不得销售:(二)农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的”、第五十条第二款“农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的,依照前款规定处理、处罚。”、第五十二条“第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚,由工商行政管理部门决定。”的规定,上诉人阆中市监局对被上诉人**东销售食用农产品重金属超标的行为具有行政处罚的法定职责。同时,上诉人也应依照《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定对被上诉人的行为予以行政处罚。故被诉行政处罚决定适用《中华人民共和国食品安全法》的规定,属适用法律错误,一审判决予以撤销并无不当。

上诉人关于依照《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款“食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的,应当遵守本法的规定。”的规定,被上诉人的行为应认定为市场销售行为,被诉行政处罚决定适用法律正确的上诉主张,根据国家食品药品监督管理总局《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。本办法所称食用农产品市场销售,是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场,是指销售食用农产品的批发市场和零售市场(含农贸市场)。”的规定,被上诉人**东将其收购的粮食欲销售给阆中国家粮食储备库,其交易方式、交易对象、交易形态与上述规定的市场交易存在一定差异,不应认定为市场销售行为。故上诉人的上诉主张不能成立,本院不予支持。

南充市食药监局在对被诉行政处罚决定进行行政复议时,复议程序合法,但作出维持的复议决定不当,亦应予撤销。

综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项“人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;”的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人阆中市市场监督管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长  刘  红

审判员  庄  娟

审判员  石  炜

二〇一八年四月十二日

书记员  刘  唯

 


来源:微信公众号 行政法实务

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