最高法院判例:租赁村集体土地建设养殖场及房屋的征收补偿、赔偿——张绍玲、范怀江诉枣庄市市中区政府强制拆除及行政赔偿案


【裁判要旨】

当事人通过租赁方式取得村集体土地使用权,并建设养殖场及房屋,其并不具有相应土地及地上房屋的合法手续,仅对其建设的养殖场及地上附着物具有事实上的所有权,案涉土地性质的变化与否对其地上附着物的赔偿金额并无直接影响。

虽然案涉房屋不具备任何合法有效的登记手续,审理法院仍参照案涉项目征收补偿标准,按照地上附着物补偿明细表上签字确认的补偿事项,根据上限标准计算出案涉房屋及附属设施、过渡费、搬迁费的赔偿金额,符合国家赔偿法填平补齐的赔偿原则,已经充分保护了当事人的权益。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申3779号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张绍玲,女,1957年1月6日出生,汉族,住山东省枣庄市市中区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)范怀江,男,1957年1月15日出生,汉族,住枣庄市市中区。

两申请人的共同委托代理人丁兆成、顾建博,北京宇宙律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省枣庄市市中区人民政府。住所地:山东省枣庄市市中区君山路321号。

法定代表人刘中波,区长。

委托代理人王岩,山东法扬律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省枣庄市市中区光明路街道办事处。住所地:枣庄市市中区光明路1号。

法定代表人孙天峰,主任。

委托代理人王岩、刘文革,山东法扬律师事务所律师。

一审第三人山东省枣庄市市中区光明路街道东龙头社区居民委员会。住所地:山东省枣庄市市中区光明路与建设路交叉口西侧。

法定代表人王启斌,主任。

再审申请人张绍玲、范怀江因诉被申请人山东省枣庄市市中区人民政府(以下简称市中区政府)、山东省枣庄市市中区光明路街道办事处(以下简称光明街道办)强制拆除及行政赔偿一案,不服山东省高级人民法院于2018年11月20日作出的(2018)鲁行终865号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年4月10日立案受理本案,依法组成合议庭对本案进行审查,并于2019年10月23日上午在本院第五法庭组织询问。再审申请人张绍玲、范怀江及其共同委托代理人丁兆成、顾建博,被申请人市中区政府及光明街道办的委托代理人王岩,光明街道办的委托代理人刘文革,均到庭参加询问。案件现已审查终结。

张绍玲、范怀江申请再审称,一、二审忽视土地性质对补偿标准的影响,以致适用法律明显错误,认定的损失赔偿存在漏项及赔偿标准过低等多种问题。请求撤销一、二审判决,支持申请人的诉讼请求。

市中区政府答辩称,案涉土地是申请人租赁使用的养殖场,租金仅交至2005年,地上为临时设施,没有建设手续。申请人要求按新建商品房市场价格作为赔偿标准不符合地上建筑物实际情况。二审判决已对搬迁费、临时安置费损失判决赔偿,不存在漏项。申请人要求赔偿停产停业损失不能支持。二审判决并无不当,应予维持。请求驳回申请人的再审申请。

光明街道办答辩称,该办不是本案的适格被告,原审已裁定驳回对该办的起诉,应予维持。

本院经审查认为,本案中,申请人对光明街道办的起诉属于重复起诉,山东省高级人民法院(2016)鲁行终822号行政裁定对此问题已予认定,各方当事人对此并无异议,本院亦予认可。由于市中区政府未能在诉讼中提供其强拆具有合法性的证据,一、二审判决确认市中区政府强制拆除案涉养殖场的行政行为违法,事实清楚,并无不当。市中区政府强制拆除案涉养殖场造成的损失,应予赔偿。二审在一审判决赔偿数额的基础上,增加了临时安置补助费及搬迁补助费,并将损失的利息计算方式由中国人民银行同期存款利息调整为贷款利息。本案现存争议的焦点问题为二审确定的赔偿范围与赔偿数额是否准确。

申请人主张案涉土地性质为国有土地,原审对此问题错误认定导致赔偿标准不当。申请人的该项主张与其在二审时的上诉主张相同。一、二审业已查明,申请人于1994年通过事实租赁的方式取得东龙头居委会集体土地的使用权,并建设了被拆除的养殖场,租金仅交至2005年。申请人并不具有相应土地及地上房屋的合法手续,仅对其建设的养殖场及地上附着物具有事实上的所有权。二审据此认定申请人对案涉土地的地上价值不享有权益,案涉土地性质的变化与否对其地上附着物的赔偿金额并无直接影响,并无不当,本院予以认可。申请人有关土地性质导致其赔偿标准不当的主张缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。虽然案涉房屋不具备任何合法有效的登记手续,一审仍参照案涉项目征收补偿标准,按照申请人于2013年2月4日在地面附着物补偿明细表上签字确认的补偿事项,按照上限标准计算出申请人房屋及附属设施的赔偿金额,已经充分保护了申请人的权益。二审在一审的基础上,按照案涉项目的补偿标准,支持了申请人上诉请求中的临时安置补助费及搬迁补助费,并将一审判决的按照中国人民银行同期存款利息损失调整为贷款利息损失,进一步完善了对申请人合法权益的保护。二审判决确定的赔偿范围及赔偿数额并无不当,本院予以支持。申请人虽主张二审判决存在标准过低及漏项的问题,但并未提交有效证据证明其主张,其主张缺乏事实根据,不能成立。

综上,张绍玲、范怀江的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四款规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回张绍玲、范怀江的再审申请。

审判长  熊俊勇

审判员  孙 江

审判员  杨科雄

二〇一九年十二月二十日

法官助理      周  觅

书记员    余艺苑

 

附:二审文书

 

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)鲁行终865号

上诉人(原审原告)张绍玲,女,1957年1月6日出生,汉族,住枣庄市市中区。

上诉人(原审原告)范怀江(系张绍玲之夫),男,1957年1月15日出生,汉族,住枣庄市市中区。

委托代理人范照玉(系两上诉人之女),女,1983年12月3日出生,汉族,住枣庄市市中区。

被上诉人(原审被告)枣庄市市中区人民政府,住所地枣庄市市中区君山路321号。

法定代表人王辉,区长。

委托代理人王尧,枣庄市市中区人民政府法制办公室工作人员。

被上诉人(原审被告)枣庄市市中区光明路街道办事处,住所地枣庄市市中区光明路1号。

法定代表人孙天峰,主任。

原审第三人枣庄市市中区光明路街道东龙头社区居民委员会,住所地光明路与建设路交叉口西侧。

法定代表人王启斌,主任。

张绍玲、范怀江因诉枣庄市市中区人民政府(以下简称市中区政府)、枣庄市市中区光明路街道办事处(以下简称光明路街道办)以及第三人枣庄市市中区光明路街道东龙头社区居民委员会(以下简称东龙头居委会)房屋强拆及行政赔偿一案,不服枣庄市中级人民法院于2017年10月9日作出的(2015)枣行初字第27号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定,对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明,原告于1994年开始租赁东龙头居委会集体土地建设养殖场,当时双方并未签订租赁合同。1995年,根据鲁政字[1995]4号文件的规定,原东龙头村村民的农村户口转为城镇居民户口,该养殖场所在的土地亦转为国有。1998年东龙头居委会换届后又一次与养殖户签订租赁合同,原告并未签订,但租金一直交至2005年。2013年2月4日,中共枣庄市市中区委、市中区政府印发《人民东路、建设南路工程建设实施方案》(以下简称“方案”),决定实施人民东路、建设南路工程建设。《方案》规定:“由区政府办公室牵头会同相关部门在1月30日前完成征收补偿政策制定;4月30日前,完成道路用地上地面附着物征收、补偿、房屋拆除及土地征用,相关费用由区财政局拨付”。原告的养殖场位于市中区建设南路,属于该工程建设范围。2013年2月4日,原告在《人民东路、建设南路拆迁地面附着物补偿明细表》上签字确认。原告养殖场附属物详单如下:楼房(平房)531.5㎡,瓦屋140.5㎡,钢结构、铁皮房127.17㎡,硬化地面35.8㎡,压水井一眼,室外楼梯8.48㎡,太阳能一个,畜禽舍64.8㎡,土暖气2片,果树地径1.5㎝以下的3棵,地径1.5-3㎝的6棵,地径3-6㎝的8棵,6㎝以上的10棵,猪31头,水表1户,有线电视1户,粉碎机1台。另有部分房屋有地砖、吊顶、铝合金门窗。因对补偿标准有异议,原告未签署补偿协议。2013年6月14日,原告的养殖场被强行拆除。原告到光明路街道办、市中区政府多次反映情况未果,于2015年5月以光明路街道办为被告,向枣庄市市中区人民法院提起行政诉讼,要求:1、确认被告光明路街道办按照集体土地征收的征收行为违法;2、确认被告光明路街道办强行拆除原告养殖场的行政行为违法;3、判令被告光明路街道办按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》支付拆迁补偿款350.9万元;4、被告光明路街道办承担全部诉讼费用。枣庄市市中区人民法院于2015年9月9日作出(2015)市中行初字第51号行政裁定,以被告光明路街道办主体不适格为由,驳回了原告的起诉。2015年9月21日,原告向原审法院提起行政诉讼,要求:1、依法确认两被告强行拆除原告养殖场的行政行为违法。2、判令两被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》支付拆迁补偿款350.9万元;3、判令两被告承担全部诉讼费用。2017年7月17日,原告就其损失向原审法院申请委托评估。原审法院依据原告的申请,依法组织选定了评估机构,但因原告无法提供相关材料,被评估机构退回,不予受理。

原审法院认为,本案有以下三个审理焦点问题:一是原告以市中区政府为被告提起行政诉讼是否超过起诉期限,以光明路街道办为被告的起诉是否属于重复起诉的问题;二是如何确定行政强拆的主体及该行政强拆行为的合法性的问题;三是如何确定原告的损失赔偿数额的问题。关于第一个问题,已经山东省高级人民法院(2016)鲁行终822号行政裁定认定:“原告以市中区政府为被告提起行政诉讼未超过法律规定的起诉期限,以光明路街道办为被告提起行政诉讼为重复起诉”。关于第二个问题,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”,结合本案《方案》中的规定,涉案房屋的征收与补偿工作系由被告市中区政府负责。因此,被告市中区政府应当对其未实施强制拆除行为负有举证责任。现被告市中区政府不能提供其未对原告房屋实施强拆行为的证据,应推定由其对原告房屋实施了强制拆除行为。在被告市中区政府未提供证明该强拆行为合法性证据的情形下,应认定该强制拆除行为为违法行为。关于第三个问题,该涉案土地是东龙头居委会享有合法使用权的国有土地,原告系因其在该承租土地上建设的房屋及其附属物被强拆而获得诉讼主体资格,其获得赔偿的权利不同于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的被征收房屋所有权人的权利。在其损失不具备评估条件的情况下,应参照相关政策、规定,合理确定赔偿标准,以弥补其实际损失。根据《枣庄市地上附着物和青苗补偿标准》[2008]164号文件(以下简称164号文件)、市中棚改字[2012]1号文件、枣建房字[2008]49号文件的规定,结合原告的实际情况,对原告的损失作以下认定:楼房(平房)531.5㎡×640元/㎡=340160元,瓦屋140.5㎡×640元/㎡=89920元,钢结构、铁皮房127.17㎡×50元/㎡=6358.5元,硬化地面35.8㎡×15元/㎡=537元,压水井一眼600元,室外楼梯8.48㎡×100元/㎡=848元,太阳能拆装费一个150元,畜禽舍64.8㎡×150元/㎡=9720元,土暖气2片80元,果树地径1.5㎝以下的3棵14.4元,地径1.5-3㎝的6棵360元,地径3-6㎝的8棵2880元,6㎝以上的10棵6000元,猪的迁移费31头×50元/头=1550元,水表1户200元,有线电视迁移费1户300元,粉碎机迁移费1台200元。另有部分房屋地砖、吊顶、铝合金门窗无具体面积,酌定为15000元。以上各项损失合计474877.9元。另考虑到被告市中区政府已给原告的财产造成损失,且长期未支付赔偿款,依法应由被告赔偿原告各项财产损失总额的同期存款利息。综上,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第(四)项、第(八)项,《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条第一款之规定,判决:一、确认被告枣庄市市中区人民政府强制拆除原告养殖场的行政行为违法。二、被告市中区政府赔偿原告张绍玲、范怀江损失474877.9元及相应的利息损失(按中国人民银行同期存款利率计算,时间自2013年6月14日起,至实际支付日止),限在本判决生效之日起三十日内支付。三、驳回原告张绍玲、范怀江的其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告枣庄市市中区人民政府负担。

张绍玲、范怀江不服原审法院判决,上诉请求:1、依法撤销(2015)枣行初字第27号行政判决中的第二项;2、改判判令被上诉人赔偿上诉人房屋补偿款、安置费、停产停业损失费、旧料损失费等费用350.9万元;3、上诉费用和律师费用由被上诉人承担。事实与理由:1、在164号文件已被废止的情况下,原审法院以164号文件作为补偿标准的依据有误。根据土地管理法的规定,征收集体土地的,应根据县级以上人民政府制定的征收补偿安置方案进行补偿。2、原审法院已查明上诉人养殖场所占土地的性质为国有,即便没有办理相关手续,也属于城市规划区内的土地,应按照国有土地上房屋征收标准予以补偿。3、在评估环节,原审法院认定因原告无法提供相关材料,被评估机构退回而不予受理有误,根据行政诉讼法的规定,原告因特殊原因不能举证的,不排除被告的举证责任,上诉人认为应由被上诉人提供相关评估资料,由被上诉人承担举证责任。4、原审法院不公开、不公正审理,仅判令被上诉人赔偿上诉人房屋补偿款,对法律法规规定的其他事项不予支持,缺乏法律依据。5、光明路街道办也是强拆主体,应承担赔偿责任。

被上诉人枣庄市市中区人民政府、枣庄市市中区光明路街道办事处均未向本院提交书面答辩意见。

原审第三人枣庄市市中区光明路街道东龙头社区居民委员会未向本院提交书面陈述意见。

各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院,上述证据在原审庭审中已经质证。

本院认为,根据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定,公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。本院认可原审法院对被上诉人市中区政府对涉案房屋实施了强制拆除行为违法的认定。因上诉人以光明路街道办为被告提起的本案诉讼为重复起诉,故上诉人提出光明路街道办也是强拆主体并应承担赔偿责任的主张,本院不予评价。本案二审审理的重点是原审法院判决确定的赔偿范围和数额是否合法。

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法,侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的,受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第(四)项、第(八)项规定,侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害,应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;对财产权造成损害的,原则上应当按照直接损失给予赔偿。由此可知,我国国家赔偿法确立了“填平补齐”的赔偿原则,而非“惩罚性”的赔偿标准,即当事人所取得的赔偿数额以受到的损失为限。对于本案而言,无论上诉人是通过征收补偿程序获得补偿,还是因涉案房屋及相关附属设施被违法强制拆除而取得行政赔偿,其就涉案房屋所能得到的补偿权益或者赔偿权益均以该房屋及其附属设施的价值为限,并确保被拆除人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿,不低于行政机关合法征收拆除给予权利人的行政补偿,这符合国家赔偿法填平补齐的赔偿原则。

本案中,上诉人于1994年通过事实租赁方式取得了东龙头居委会集体土地的使用权,建设了养殖场,租金也仅交至2005年,并不具有相应土地及地上房屋的合法登记手续。上诉人取得本案诉讼主体资格的原因仅仅是因为在该租赁土地上建设有养殖场而对该地上附着物享有事实上的所有权。即上诉人作为该地上附着物的所有权人,对案涉土地的价值并不享有权益,因此,涉案土地性质的变化与否对其地上附着物的赔偿金额并无直接影响。在被上诉人违法拆除了该地上附着物时,上诉人获得的主要赔偿权益也仅仅是该地上附着物的相应价值。故上诉人认为本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿内容和计算方式来确定赔偿金额的主张,于法无据,本院不予支持。

根据原审法院查明的事实并结合各方当事人向本院提交的征收文件及信访答复意见,涉案工程项目征收的补偿标准主要依据有164号文件、市中棚改字[2012]1号文件、枣建房字[2008]49号文件。在上诉人对涉案房屋并未提供任何合法有效的登记手续的情况下,原审法院以该房屋作为持有两证(土地权属证、房屋产权证)或有合法批准手续的房屋为前提,按照上诉人于2013年2月4日,在《人民东路、建设南路拆迁地面附着物补偿明细表》上签字确认的补偿事项,参照上述补偿文件规定的标准,并取相对应的上限标准作为计算依据,对上诉人签字确认的房屋及其附属设施的价值均计算出相应的赔偿金额,已经较好地考虑了因拆迁行为给上诉人带来的影响,并无不当。二审中,上诉人主张164号文件已经废止,不再适用。对此,本院认为,在涉案房屋拆除和原审法院作出判决时,新的补偿标准并未制定出台,164号文件依然可以参照适用,原审法院参照适用此文件,并无不妥。

上诉人在原审法院中仅提出了要求被上诉人赔偿的总金额,但并未提供相应的赔偿事项及其明细。二审时,上诉人在上诉状中主张未赔偿其安置费及搬迁费。对此,本院认为,164号文件规定“对因房屋拆迁需搬迁和需租房居住的住户支付搬迁补助费和临时安置补助费等,其标准参照《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》(枣庄市人民政府令[2007]112号)规定执行”。《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》第三十三条规定:“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付一次性搬迁补助费,住宅房屋每户标准为500元;非住宅房屋标准为每平方米10元……”;第三十四条规定:“被拆迁人或者被拆迁人与被拆除房屋承租人协商一致选择货币补偿的,拆迁人应当按照被拆迁房屋建筑面积每平方米10元的标准,一次性支付临时安置补助;临时安置补助费低于1000元的按1000元支付。”基于上诉人建设该房屋并非基于居住的目的,为最大程度弥补其损失,本院认为,可以参照以上规定标准赔偿其相应的临时安置补助费及搬迁补助费。具体来说,涉案楼房(平房)占地面积531.5㎡、瓦屋占地面积140.5㎡,房屋占地面积共计672㎡,搬迁补助费的非住宅房屋计算标准为每平方米10元,共计6720元;临时安置补助费的计算标准为每平方米10元,共计6720元,以上共计13440元。相应的,被上诉人赔偿上诉人损失的金额由474877.9元变更为488317.9元。另,国家赔偿中的利息损失通常为同期银行的存款利息,但是,考虑到近年来建房材料上涨等因素,存款利息不足以弥补上诉人的损失,被上诉人市中区政府赔偿上诉人张绍玲、范怀江损失488317.9元及相应的利息损失(按中国人民银行同期贷款利率计算,时间自2013年6月14日起,至实际支付日止)。

二审中,上诉人主张未赔偿旧料损失费,对此,本院认为,上诉人于2013年2月4日,在《人民东路、建设南路拆迁地面附着物补偿明细表》上签字确认的补偿事项中已包含无法剥离的旧料,且原审法院已按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款之规定对“部分房屋地砖、吊顶、铝合金门窗”等旧料损失费用亦作出了相应判决,国家赔偿以损益相补为原则,不重复赔偿,上诉人再行主张旧料损失费缺乏事实根据。上诉人还主张应赔偿164号文件中规定的停产停业损失费用,但上诉人并未依相关文件规定向法院提交营业执照、税务登记等手续,亦未向法院提供任何有关近年来在涉案养殖场中从事实际生产经营及相应收益情况的证据或依据或因该强拆行为造成停产停业的相应损失,本院对该主张难以支持。另,二审中,上诉人主张的律师费用并无法律依据,本院不予支持。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定,判决如下:

一、维持枣庄市中级人民法院(2015)枣行初字第27号行政判决第(一)项、第(三)项;

二、将枣庄市中级人民法院(2015)枣行初字第27号行政判决第(二)项变更为:赔偿上诉人张绍玲、范怀江损失488317.9元及相应的利息损失(按中国人民银行同期贷款利率计算,时间自2013年6月14日起,至实际支付日止),限在本判决生效之日起三十日内支付。

二审案件受理费50元,由被上诉人枣庄市市中区人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长  曲立力

审判员  蒋炎焱

审判员  郝万莹

二〇一八年十一月二十日

书记员  王 璐

 


来源:微信公众号 行政法实务

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