金诚轩:信赖利益保护原则在行政协议纠纷中的运用


作者:金诚轩(最高人民法院)

摘自:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》

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最高法院判例:信赖利益保护原则在行政协议纠纷中的运用——广和规划公司诉无棣县政府土地开发整理行政补偿案

 

随着我国城镇化进程的加快,土地资源供需矛盾突出,坚守18亿亩耕地红线面临严峻挑战。土地管理法确立了国家实行耕地“占补平衡”制度,即非农建设经批准占用耕地要按照“占多少,补多少”的原则,补充数量和质量相当的耕地,以确保耕地总量不减少。政府鼓励社会资金以市场化运作的方式参与土地开发整理,出台了相关政策并确立了“谁投资、谁受益”的基本原则。本案诉争即系当事人之间对相关法律和政策的不同理解而形成。

一、关于形成行政协议关系

关于本案中当事人之间是否形成有“土地开发整理合作协议”的问题,广和规划公司主张其与无棣县政府、无棣县国土局虽然未就涉案土地开发整理项目达成书面协议,但已通过与该县国土局事实上的合作行为形成协议关系,并非无行政协议。无棣县政府、无棣县国土局则主张双方未就此达成协议。

合同法第十条规定:“当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的,应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的,应当采用书面形式。”由于社会资金投资土地整治项目具有较强的政策性,涉案土地开发整理项目实施时相关法律法规尚不完善,当事人之间应当通过协议的形式明确双方的权利义务并进行相关合作,但由于当事人不能提供证据证明当事人之间签订了有关书面协议,因此本案中当事人之间并未签订书面土地开发整理项目合作协议系客观事实。而书面形式并非合同的唯一形式,根据当事人为实施涉案土地开发整理项目进行的一系列行为及日常生活经验法则综合推断,本案当事人之间应当进行了涉案土地开发整理项目合作的口头洽谈,已经形成事实上的土地开发整理合作关系,并已实际履行。无棣县政府、无棣县国土局在庭审中述称的“据我方了解,实际是该公司与冯王村和郭义村先行联系,申请纳入政策开发项目,政府进行立项并确定由该公司作为施工人进行开发,之后政府组织验收”也可以验证这一问题。但鉴于当事人之间并未形成有关土地开发整理项目合作的书面协议,当事人也未提供有效证据证明当事人之间是否具有权利义务的口头约定,因此相关权利义务关系无法全部依据协议来进行判断,需要人民法院参照合同法等相关法律法规规定及政策精神进行裁量。

二、关于认定行政协议主体

关于广和规划公司是否是涉案土地开发整理项目的投资主体的问题,广和规划公司主张其对涉案土地开发整理项目投资实施了土地整理,系涉案土地开发整理项目的投资主体。无棣县政府、无棣县国土局则主张涉案项目的投资主体是该国土局,涉案公司仅是工程施工主体。

按照广和建设公司与滨州大通市政工程有限公司签订的《工程施工及代收款协议书》,广和建设公司委托滨州大通市政工程有限公司负责无棣县柳堡乡冯王等2村土地开发项目的工程施工,并由滨州大通市政工程有限公司代广和建设公司从财政局领取工程款。由此可见,广和建设公司应当是涉案土地开发整理复垦项目的投资方,滨州大通市政工程有限公司负责工程施工。根据日常生活经验法则推断,如果涉案项目的投资主体是无棣县国土局,则该县国土局完全可以直接出资委托相关企业进行土地开发整理项目的工程施工,而无须再由广和建设公司出资委托滨州大通市政工程有限公司负责无棣县柳堡乡冯王等2村土地开发项目的工程施工。无棣县国土局于2013年6月5日呈送无棣县政府的《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》中亦载明,“广和建设公司和山东海城生态科技集团为响应山东省人民政府《关于加强全省土地开发整理工作的意见》的要求,于2009年分别投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目和无棣县埕口镇孟家庄子村未利用地开发项目。……我们认为可依据2007年11月1日山东省人民政府《关于加强全省土地开发整理工作的意见》的文件精神,土地开发整理工作由单纯依靠政府主导,向政府引导、市场运作、社会参与转变,依照'谁投资、谁受益'的原则,对其工程投资给予清算补偿。”根据无棣县国土局上述请示意见,结合本案相关证据,说明无棣县国土局已经认可广和规划公司投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目,无棣县国土局亦未提供证据证明其投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目,因此可以认定广和规划公司是涉案土地开发整理项目的投资主体。2010年7月28日《土地开发整理复垦补充耕地项目竣工验收表》虽载明无棣县柳堡乡冯王等2村土地开发项目的项目实施单位为无棣县国土局,但该实施单位的认定与涉案土地开发整理项目投资主体的认定并不矛盾。无棣县政府、无棣县国土局在庭审中虽辩称“涉案项目主要是上诉人以项目工程施工这一形式来进行的,政府文件中的投资和施工是混用的”,但明显不符合常理,亦无证据支持,二审法院不予采信并无不当。

三、关于信赖利益应予保护

关于广和规划公司是否应当享有涉案新增耕地指标及转让收益权利的问题,无棣县政府、无棣县国土局主张涉案土地指标及转让的收益主要是国家土地相关政策所致,是对地方政府耕地保护工作的一种补偿,与涉案公司的投资并无直接关系,广和规划公司不应获得该收益。且无棣县政府和无棣县国土局已经向其支付了工程施工费2884049.39元,说明该公司在涉案项目上的投资已经得到了相应的收益回报。广和规划公司则认为根据国土资发(2008)176号文、鲁政办发(2004)24号文等法律政策的要求,政府鼓励社会资金参与土地开发整理复垦,无棣县政府、无棣县国土局拒绝向其支付新增耕地指标收益明显违反公平原则。广和规划公司为实施涉案项目进行了可行性研究、勘测、规划设计、村民补偿等环节后才进行了施工,其实际投入了1100多万元,无棣县政府及其国土局所称的工程施工费仅是其投资成本中的一项,而并非收益。

无棣县政府、无棣县国土局向涉案公司支付的2884049.39元为工程施工费,并非涉案土地开发整理项目新增耕地指标收益,至于该公司在涉案土地开发整理项目中的实际投资数额,并非本案审查的范围。国土资发(2008)176号文要求,“积极探索市场化运作模式,引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。”鲁政办发(2004)24号文要求,“(一)通过土地开发新增加的耕地可以归投资者使用,并减免相关税费。按照‘谁投资、谁受益’的原则,对企事业单位和个人投资开发未确定使用权且符合开垦条件的荒山、荒地、荒滩新增加的耕地,经验收合格后,可归其使用,使用期不少于30年,在承包或租赁期内,可继承和有偿转让;从事粮食、林果业、养殖业生产的,3年内免征农业税。(二)对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的实行‘三个优先’,即国土资源部门根据年度计划,优先安排土地开发整理复垦项目,新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标,经复核认定后,可归投资者所有,实行有偿转让;在安排建设用地项目占补平衡时,优先使用该指标;补充耕地指标资金按合同优先兑付。”《山东省土地整治条例》(2016年1月1日起施行)第七条亦规定,“县级以上人民政府应当按照谁投资、谁受益的原则,鼓励、引导单位和个人利用社会资金参与土地整治活动。利用社会资金参与土地整治活动的,其合法权益受法律保护。”参考上述政策要求及相关法律法规规定,政府鼓励社会资金以市场化运作的方式参与土地开发整理,并确立了“谁投资、谁受益”的基本原则,利用社会资金参与土地整治活动的,其合法权益应当受法律保护。本案中,一审法院认为鲁政办发(2004)24号文的规定只是规范性文件中的倡导性意见,不具有强制性。该认定系对相关政策要求及法律规定的误读,有失偏颇,二审法院据此予以纠正,合理合法。

行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖。行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引或行政指导作出一定的行为,此种行为所产生的正当利益应当予以保护。虽然本案中当事人之间的权利义务未通过协议的方式进行约定,但在涉案公司实际投资实施了涉案土地开发整理项目,且无棣县政府、无棣县国土局从涉案土地开发整理项目新增耕地指标中获取了收益的情况下,广和规划公司应当享有新增耕地指标及转让的收益权利。

四、关于变更具体的诉讼请求

关于涉案土地开发整理项目剩余802亩耕地指标目前的使用状况以及广和规划公司请求判令无棣县政府、无棣县国土局为其办理802亩新增耕地指标的转移使用手续是否应予支持的问题,本案在卷证据表明,涉案土地开发整理项目新增耕地1802亩,无棣县国土局与济南市国土资源局签订《易地补充耕地协议书》,已经将涉案项目新增耕地指标中的1000亩调入济南市国土资源局占补平衡系统,剩余新增耕地指标无棣县政府、无棣县国土局业已使用。因此,广和规划公司的该项诉讼请求事实上已经不能支持,故该公司在庭审中变更诉讼请求为要求无棣县政府、无棣县国土局对该802亩新增耕地指标的收益参照转让给济南市国土资源局的标准支付其相应款项。涉案公司在涉案项目剩余新增耕地指标已经被县政府、县国土局使用的情况下变更其诉讼请求,符合法律规定,二审法院予以准许亦无不当。

五、关于约定不明下的合理补救

关于无棣县政府、无棣县国土局应当向广和规划公司补偿的收益数额问题,《山东省土地整治条例》第二十五条虽然规定,“社会资金投资土地整治项目的,应当由县级人民政府与投资主体签订合同,明确双方权利、义务,并依照本条例规定进行耕地质量等级评定和竣工验收。”但需要注意的是,在本案土地开发整理项目实施时,《山东省土地整治条例》尚未施行。由于本案当事人之间并未形成有关土地开发整理项目合作的书面协议,相关权利义务关系也就无法全部依据协议来进行判断。本案有效证据表明,无棣县政府及其县国土局在涉案项目新增耕地指标中的收益共计7853.10175万元。广和规划公司在庭审中的诉讼请求是参照其他类似项目的收益分配比例,要求无棣县政府、无棣县国土局向其支付涉案项目新增耕地指标收益的42%。如果将涉案新增耕地指标收益的42%补偿给该公司,缺乏协议约定之前提。但如果按照无棣县政府、无棣县国土局所辩称,其向公司支付了工程施工费,该公司在涉案项目上的投资已经得到了相应的回报,显然不符合社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则,且在广和规划公司实际投资实施涉案土地开发整理项目的情况下,仅向其支付工程施工款,未免显失公平。本案中,广和规划公司在未与无棣县政府、无棣县国土局签订土地开发整理项目合作协议或未有政府机关书面承诺的情况下,即投资实施涉案土地开发整理项目,广和规划公司应当为此承担一定的投资风险预判不足和举证不能的法律后果。在本案当事人已经形成事实上的土地开发整理合作关系,且已实际履行的情况下,如何确定无棣县政府、无棣县国土局支付补偿收益数额的问题,本应由政府机关在自由裁量的基础上合理确定,但由于无棣县政府、无棣县国土局在工程施工费2884049.39元之外,拒绝向公司支付其他新增耕地指标收益,二审法院认为,应当参考《合同法》等相关法律法规规定及政策精神,在自由裁量的基础上合理确定向涉案公司补偿的收益数额,以既符合社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则,又符合行政法上的比例原则。关于合同约定不明情况下的补救问题,《合同法》第六十一条规定,“合同生效后,当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的,可以协议补充;不能达成补充协议的,按照合同有关条款或者交易习惯确定。”第六十二条规定,“当事人就有关合同内容约定不明确,依照本法第六十一条的规定仍不能确定的,适用下列规定:……(二)价款或者报酬不明确的,按照订立合同时履行地的市场价格履行;依法应当执行政府定价或者政府指导价的,按照规定履行。”参考上述有关法律规定及政策精神,合理确定无棣县政府、无棣县国土局应当支付的补偿收益数额还需要考量以下因素:(1)广和规划公司在涉案土地开发整理项目中的投资成本;(2)不同地质环境下土地开发整理的难易程度;(3)广和规划公司提供的其他类似土地开发整理项目中有关新增耕地指标按比例分成约定的交易习惯;(4)当地经济社会发展状况;(5)土地开发整理形成的补充耕地指标和建设用地指标有偿调剂使用取得收益的政策属性。二审法院在综合考量上述因素后,认为广和规划公司应当在涉案新增耕地指标或转让收益中占有20%左右为宜,按照无棣县政府、无棣县国土局在涉案项目新增耕地指标中的收益7853.10175万元计算,应向广和规划公司补偿涉案土地开发整理项目新增耕地指标收益价款7853.10175万元的20%(即1570.62035万元)比较合理,但应当扣除已经向广和规划公司支付的工程施工费2884049.39元。合计无棣县政府、无棣县国土局应当向该公司补偿人民币12822154.11元。

 



来源:微信公众号 行政法实务

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