杜仪方:明确举证责任 倒逼依法行政——最高法院行政赔偿司法解释简评


作者:杜仪方(复旦大学法学院教授)

原载:《法治日报》2022年4月6日第5版

 

近日,最高人民法院发布了《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法释〔2022〕10号)(以下简称《规定》),在赔偿范围、诉讼程序、审理规则、举证责任、损失范畴等方面对现有行政赔偿制度进行了完善。《规定》将于2022年5月1日起施行。

1994年,我国颁布了国家赔偿法,对行政赔偿相关事宜作出规定。随后,最高法于1997年发布了《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法发〔1997〕10号),对行政赔偿制度进行细化。应该说,已有立法和司法解释对规范行政赔偿工作,实质化解行政赔偿争议,监督行政机关依法履行行政赔偿义务等方面发挥了积极作用。但考虑到国家赔偿法、行政诉讼法等相关法律已修改多年,加上民法典已经颁布,且行政赔偿审理实践也出现了一些新情况、新问题,据此,《规定》对近年来行政赔偿审判的经验和做法进行总结,并将之固化成文,这将有助于进一步保障当事人合法权益,并以此倒逼行政机关依法行政。

举证责任如何划分一直是行政赔偿案件非常关键的一环。实践中存在着这样一种情形:违法行政行为导致了损害发生,但在行政赔偿诉讼中,原被告双方都无法就实际损失的数额进行举证。

例如,在此前最高法发布的91号指导案例——沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案中,当地政府实施了违法强制拆除行为,原告主张房屋内物品损失共计10万元,主要包括衣物、家具家电等。但由于强拆导致屋内物品已完全灭失,且当地政府也未依法进行财产登记、公证等措施,导致双方均无法对房屋内物品损失进行举证。此时,如果按照一般诉讼程序中“谁主张、谁举证”的原则要求原告承担举证责任,就会使原告陷入因举证不能而难以获得救济的困境。

对此,《规定》明确在行政赔偿、补偿诉讼中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就损害情况承担举证责任;对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定,而当损失因客观原因无法鉴定的,法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。事实上,在前文提到的沙明保一案中,法院对原告未超出市场价值的、符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求也予以了支持。

因此,可以认为,《规定》对行政赔偿案件举证责任的厘清,能够在有效实现当事人财产权救济的同时,堵上行政机关“为减轻赔偿款额而实施违法行为”这一制度漏洞,倒逼行政机关依法行政。

除明确举证责任外,《规定》还扩大了行政赔偿的损失范畴。根据国家赔偿法的规定,行政赔偿仅赔偿侵犯财产权所造成的直接损失。所谓直接损失,一般是指因为违法行政行为而遭受的财产利益的直接减损,但是在实践中,除直接损失外,违法行为也可能导致一系列间接损失,例如违法暂扣出租车后损失的营运收入、违法关停企业期间损失的经营所得等等。此时,如果仅对当事人的直接损失进行赔偿,显然无法填补当事人的实际损害,这不仅有损当事人的财产权,而且会降低当事人对于政府保障当事人权益的期待,破坏政府公信力,进而损害营商环境。

据此,《规定》根据行政赔偿案件自身特点,参照司法赔偿案件司法解释相关规定,借鉴民事侵权赔偿的相关规定,适度扩大了直接损失的范围,通过列举的方式明确存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失,和通过行政补偿程序依法应当获得的奖励与补贴等均属于直接损失的范畴。同时还在兜底条款明确对财产造成的其他实际损失属于直接损失,这些规定都有助于最大限度实现对当事人合法权益的保护。

法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程,应当在法治中国建设中实现率先突破。作为完善行政赔偿制度的重要举措,相信《规定》的出台和实施能够在现有制度下最大限度保护当事人的合法权益,促进行政机关依法行使职权,进而推动法治政府建设。

 


来源:微信公众号 行政法实务

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