最高法院判例:行政法律规范规定不一致时的选择适用——唐家洲诉海南省食安办、海南省政府行政奖励及行政复议案

【裁判要旨】

1.行政法律规范规定不一致时的选择适用

非上、下位法之间的行政法律规范规定不一致时如何确定位阶与选择适用,现行法律并无明确规定;但立法法等确立的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用的一般规则仍应遵循。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中,有关部门规章与政府规章不一致时的选择适用精神亦可参考,即:部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的,人民法院一般可以按照下列情形适用:(1)法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的,其规定优先适用;(2)尚未制定法律、行政法规的,部门规章对于国务院决定、命令授权的事项,或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定,应当优先适用;(3)地方政府规章根据法律或者行政法规的授权,根据本行政区域的实际情况作出的具体规定,应当优先适用;(4)地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定,应当优先适用;(5)能够直接适用的其他情形。

2.法律规范的选择适用与信赖利益保护原则

新法与旧法、后法与前法变动后,相对人主张适用旧法、前法以保护信赖利益的,必须同时具备以下三个要件:一是存在信赖基础;二是相对人实施了信赖行为;三是相对人所形成的信赖利益值得保护。

3.有利于相对人的法律规范的判断与选择适用

 “从新兼有利原则”是行政法律适用基本原则之一,即新旧实体法对当事人权益保障不一致时,原则上按新法执行,但旧法对相对人更为有利的除外。然而,与刑法适用中的“从旧兼从轻原则”类似,行政实体法中的“从新兼有利原则”,同样会在实践中产生类似于刑罚实施中的“法定刑轻重比较”抑或“处断刑轻重比较”结果的不一致。新旧法律规范规定不可能完全一致,新旧法律规范的不一致既可能有利也可能不利于特定当事人,甚至总体判断与个案判断、法律体系判断与个别法条判断的有利与不利会互相冲突。行政执法强调统一、高效、便捷与公平。行政执法与刑法执行不论是在执法主体、执法能力、执法数量和效率上,都有较大不同;且无论是坚持类似于“法定刑轻重比较”原则,还是坚持“处断刑轻重比较”原则,得出的结论均可能不同;何况对不同诉求的相对人而言,除数额大小可以衡量之外,其他行政处分的有利抑或不利的判断标准更难统一。因此,要求行政机关分别适用不同法律规范计算后,再选择适用对相对人有利的法律规范,可能严重影响行政执法的统一、高效、便捷与公平。因此,行政机关在按照“从新兼有利原则”选择适用法律规范时,只要不存在选择性执法、不损害当事人重大权益、不存在明显不公正等情形,人民法院应予尊重。

参阅:

最高法院判例:未批先建行政处罚的裁量与新旧环评法的适用——亿隆公司诉文昌市环境局、文昌市政府罚款及行政复议案

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2021)最高法行申8524号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):唐家洲。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):海南省食品安全委员会办公室。

负责人:张东斌。

委托诉讼代理人:王雪梅。

委托诉讼代理人:叶志远,北京大成(海口)律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):海南省人民政府。法定代表人:冯飞。

再审申请人唐家洲因诉海南省食品安全委员会办公室(以下简称海南省食安办)、海南省人民政府(以下简称海南省政府)行政奖励及行政复议一案,不服海南省高级人民法院(2021)琼行终53号行政判决,向本院申请再审。本院依法对本案进行了审查,现已审查终结。

海南省海口市中级人民法院一审查明,2018年10月29日,唐家洲向原三亚市食品药品监督管理局投诉举报三亚千润超市经营超过保质期的食品。该局经调查,认定该超市经营的“协成牌盐鸡翅”食品已超过保质期限,遂于2019年1月3日作出(三亚)食药监食罚〔2018〕10-29号《行政处罚决定书》,对该超市作出罚没款50009.5元的行政处罚。该局于同年1月17日根据原国家食品药品监督管理总局和财政部公布的《食品药品违法行为举报奖励办法》(食药监稽〔2017〕67号,以下简称《2017年总局办法》)第九条和第十条第一款第一项规定,向海南省食安办提出将唐家洲的举报行为奖励标准认定为一级并奖励2000.38元的建议。海南省食安办据此于4月28日对唐家洲作出编号201900009号《海南省食品安全有奖举报奖励通知书》(以下简称系争《奖励通知》)载明:根据《2017年总局办法》有关规定,认定唐家洲举报有功,决定奖励人民币2000.38元。唐家洲5月28日收到该通知后不服,于6月28日向海南省政府申请行政复议。海南省政府7月1日受理后,于10月22日作出琼府复决〔2019〕189号《行政复议决定书》(以下简称系争《复议决定》)予以维持,并于10月24日依法送达。

另查明,原国家食品药品监督管理局、财政部于2013年发布《食品药品违法行为举报奖励办法》(国食药监办〔2013〕13号,以下称《2013年总局办法》)。2017年8月9日,原国家食品药品监督管理总局、财政部重新修订发布《2017年总局办法》,《2013年总局办法》同时废止。期间,海南省政府办公厅于2015年7月16日根据《2013年总局办法》印发《海南省食品药品安全有奖举报实施办法(试行)》(琼府办〔2015〕118号,以下简称《2015年省办法》)。

海南省海口市中级人民法院经审理认为,该案的争议焦点为:一、海南省食安办作出的系争《奖励通知》是否合法;二、海南省政府作出系争《复议决定》是否合法。

系争《奖励通知》的合法性取决于适用《2017年总局办法》还是《2015年省办法》。鉴于系争《奖励通知》作出时《2015年省办法》所依据的《2013年总局办法》已废止,故海南省食安办依法定程序适用《2017年总局办法》并无不当。海南省政府作出的系争《复议决定》,事实清楚,于法有据;虽然超过法定期限,存在程序轻微违法,但对唐家洲的权利并未产生实际影响,故应保留其效力。

该院同时指出,《2015年省办法》在制定依据已废止的情况下至该案审理时仍未被行文废止,相关职能部门对修订的拖延,给社会民众的适法以及食品安全执法带来被动和困扰。

海南省海口市中级人民法院于2020年11月18日作出(2020)琼01行初231号行政判决,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定,判决:确认系争《复议决定》违法,驳回唐家洲的其他诉讼请求,案件受理费50元由唐家洲负担。唐家洲不服,提起上诉。

海南省高级人民法院对一审法院查明的事实予以确认。另查明:2019年11月25日,海南省政府办公厅已依据《2017年总局办法》印发《海南省食品药品安全有奖举报实施办法》(琼府办〔2019〕31号,以下简称《2019年省办法》),自印发之日起30日以后施行,《2015年省办法》同时废止。

海南省高级人民法院认为,该案系投诉举报引发的行政奖励争议,各方对基本事实没有异议。该案争议的焦点是海南省食安办对唐家洲进行奖励应当适用《2017年总局办法》还是《2015年省办法》。海南省食安办对唐家洲进行奖励时,二者均处于有效状态。《2013年总局办法》是《2015年省办法》的制定依据,《2013年总局办法》被《2017年总局办法》废止后,《2015年省办法》虽然还没有及时被修订、废止,但在已出台新的部门规范性文件的情况下,属于待清理的规范性文件。此时,海南省食安办选择适用《2017年总局办法》作出系争《奖励通知》,适用法律正确,结果并无不当。且该案审理期间海南省政府办公厅已经依据《2017年总局办法》出台《2019年省办法》取代并废止了《2015年省办法》,现行奖励标准与《2017年总局办法》一致。一审判决驳回唐家洲要求撤销系争《奖励通知》的诉讼请求正确,应予维持。系争《复议决定》虽然超过了复议的法定期限,程序上轻微违法,但维持的结果正确。一审判决据此确认系争《复议决定》违法但同时保留其效力,并无不当。

海南省高级人民法院据此于2021年3月24日作出(2021)琼行终53号行政判决,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决:驳回上诉,维持原判。

唐家洲向本院申请再审称,二审法院已经确认作出系争《奖励通知》时《2017年总局办法》与《2015年省办法》均处于有效状态,应当选择适用有利于行政相对人的《2015年省办法》进行奖励,以保护市民对政府承诺奖励的信赖而形成的信赖利益。请求撤销一、二审判决,判决按《2015年省办法》重新作出奖励。

海南省食安办述称,其作出系争《奖励通知》适用《2017年总局办法》理由如下:一、《2017年总局办法》是国务院部门制定的新的规范性文件,《2015年省办法》与其不一致的部分,应适用《2017年总局办法》;二、海南省食安办经征询海南省政府财政厅等部门意见,于2017年11月4日开始已经在全省统一执行《2017年总局办法》;三、根据唐家洲的投诉举报记录,唐家洲符合职业打假人特征,对其多起奖励均系适用《2017年总局办法》,故对其信赖利益的保护应区别于普通消费者。

本院对原审认定的事实依法予以确认。

本院另查明:各方当事人对本案奖励幅度及依据《2015年省办法》亦符合一级奖励标准等意见一致。《2019年省办法》关于奖励等级认定和奖励标准的规定内容与《2017年总局办法》一致。

海南省食安办于2019年4月28日作出本案系争《奖励通知》当日,还依据《2017年总局办法》的一级奖励标准向唐家洲作出另外3份奖励通知,分别是:(1)201900001号,涉案货值金额524元,罚没款3020.8元,按照罚没款金额的4%给予奖励,因按此计算不足2000元,决定给予2000元奖励;(2)201900003号,涉案货值金额59.5元,罚没款3008.5元,按照罚没款金额的6%给予奖励,因按此计算不足2000元,决定给予2000元奖励;(3)201900006号,涉案货值金额169元,罚没款5010.5元,按照罚没款金额的4%给予奖励,因按此计算不足2000元,决定给予2000元奖励。

本院审理期间,为更好实现海南全省食品安全社会共治,海南省食安办表示愿意以适当方式向唐家洲给付5501.05元的奖励差额,但因唐家洲提出其他案外要求,双方未达成一致。

本院认为,根据当事人申请再审阶段的诉辩请求与理由,结合一、二审判决情况,本案争议焦点如下:一、关于系争《奖励通知》适用《2017年总局办法》是否合法问题;二、关于未适用《2015年省办法》是否违反信赖利益保护原则问题;三、关于有利于相对人的法律规范的判断与选择适用问题。

一、关于系争《奖励通知》适用《2017年总局办法》是否合法问题

根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》,《2017年总局办法》与《2015年省办法》均属行政机关制定的行政规范性文件,且不违反法律、法规或规章规定,原则上均可以作为行政执法与行政诉讼审查的依据。《2017年总局办法》属国务院部门行政规范性文件,《2015年省办法》属地方政府行政规范性文件,二者之间非上位法与下位法关系,对于二者之间规定不一致时如何确定位阶与选择适用,现行法律并无明确规定;但立法法等确立的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用的一般规则仍应遵循。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中,有关部门规章与政府规章不一致时的选择适用精神亦可参考,即:部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的,人民法院一般可以按照下列情形适用:(1)法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的,其规定优先适用;(2)尚未制定法律、行政法规的,部门规章对于国务院决定、命令授权的事项,或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定,应当优先适用;(3)地方政府规章根据法律或者行政法规的授权,根据本行政区域的实际情况作出的具体规定,应当优先适用;(4)地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定,应当优先适用;(5)能够直接适用的其他情形。

本案之所以出现国务院部门与地方政府的行政规范性文件规定不一致问题,根源在于海南省相关职能部门在《2015年省办法》的制定依据《2013年总局办法》已被《2017年总局办法》取代的情况下,既未及时修订地方规定,又未及时公告《2015年省办法》不一致的相关条款暂时停止执行,从而给当事人维权、行政执法造成困扰。对此原审判决已予指正。在此情况下,为解决新的总局办法已经出台而旧的省办法仍有效的过渡期法律适用问题,海南省食安办根据海南省政府办公厅要求征询相关业务厅局意见,海南省政府财政厅于2017年11月4日作出《关于对征求食品药品安全违法行为举报奖励办法适用问题意见的复函》,明确在修订本省食品药品安全有奖举报实施办法前,统一执行《2017年总局办法》。该复函作为过渡期内法律适用的全省统一安排,应予支持。因此,海南省食安办于2019年4月28日依据《2017年总局办法》作出本案系争《奖励通知》,并不违法。

首先,国家食品药品监督管理总局和财政部先后制定的食品药品违法行为举报奖励办法(即《2013年总局办法》和《2017年总局办法》),系依据相关法律、法规授权而制定的实施性规定。食品药品监督管理及投诉举报需要在全国范围内统一标准,需要制定全国统一的市场规则,中央统一事项属性比地方管理事项属性更强。《食品药品投诉举报管理办法》第六条更是明确授权国务院食品药品监督管理部门投诉举报机构负责全国食品药品投诉举报管理的具体工作,并制定食品药品投诉举报管理工作程序、标准和规范。因此,国家食品药品监督管理总局、财政部是举报奖励事项归口管理与指导部门,有权在被授权领域制定立法性规范、创制性规范,其制定的食品药品违法行为举报奖励办法,即为该领域的最高位阶的实施性规定,应当得到一体遵循。

其次根据《中华人民共和国立法法》规定的精神,当规范性文件对具体事项规定不一致导致行政行为结果出现较大差别时,应优先适用作为制定依据的规范性文件。根据海南省政府办公厅制定的海南省的食品药品安全有奖举报实施办法(即《2015年省办法》和《2019年省办法》)的第一条所列的制定依据,可以明显得出结论:总局办法是省办法的制定依据,省办法是总局办法的实施性规定。仅就本案争议事项与争议条款而言,总局办法相应条款与省办法对应条款的关系,类似于立法性规范与解释性规范、创制性规范与实施性规范、高级规范与次级规范的关系。因此,在《2015年省办法》与《2017年总局办法》不抵触或者不存在不一致情形时,应当优先按照就近适用原则选择适用省办法;而在《2015年省办法》与《2017年总局办法》的相应条款存在不一致时,则应优先适用作为制定依据的《2017年总局办法》的相应条款。

再次,《2017年总局办法》与《2015年省办法》两者虽然制定机关不同,不能简单适用新法优先旧法的原则;且效力优先也不等于适用优先。然而,《2017年总局办法》作为后法,正是为了因应已经变化了的食品药品投诉举报奖励领域的社会实际,为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为,而放宽了前法(《2013年总局办法》)规定的举报奖励条件并提高了最低奖励标准。因此,从后法优先于前法原则来看,《2017年总局办法》的新规定精神应当优先适用。尤其重要的是,在《2017年总局办法》废止《2013年总局办法》后,《2015年省办法》关于举报奖励标准等规定,已经失去了原有立法性规范、创制性规范作为依据,存在合法性瑕疵,且已经处于修改废止过程中。正是由于《2017年总局办法》与《2015年省办法》存在明显的不一致,海南省食安办根据海南省政府办公厅要求征询作为主管部门的海南省政府财政厅意见,后者以内部文件形式明确在过渡期内统一适用《2017年总局办法》。该复函未由有权机关对外正式公开与发布,有违依法行政要求。但鉴于该文件2017年11月4日后已经在全省得以实施,并在海南省行政执法中形成较为稳定的行政惯例;在不违反上位法规定也不会造成显失公正情形时,人民法院对行政执法机关形成的法律适用方面的行政惯例,应当予以尊重,不宜以司法判断代替行政判断甚至否定行政惯例。

二、关于未适用《2015年省办法》是否违反信赖利益保护原则问题

行政奖励是行政机关实施的授益性行政行为。新法与旧法、后法与前法变动后,相对人主张适用旧法、前法以保护信赖利益的,必须同时具备以下三个要件:一是存在信赖基础,二是相对人实施了信赖行为,三是相对人所形成的信赖利益值得保护。

本案中,唐家洲主张其对按照《2015年省办法》规定获得奖励有合理信赖而实施了举报行为,故应适用《2015年省办法》。诚然,在该省办法未被废止的情况下,普通的相对人对适用该办法获得奖励存在合理预期。然而,与普通举报人投诉举报后请求奖励不同,唐家洲在《2017年总局办法》实施后获得的多份奖励均是依据《2017年总局办法》而非《2015年省办法》,因此唐家洲对必须适用《2015年省办法》获得奖励并未形成稳定的信赖基础,进而其主张存在值得保护的信赖利益,缺乏事实与法律依据。因此,对于唐家洲而言,本案系争《奖励通知》未适用《2015年省办法》并不违反信赖利益保护原则。

三、关于有利于相对人的法律规范的判断与选择适用问题

 “从新兼有利原则”是行政法律适用基本原则之一,即新旧实体法对当事人权益保障不一致时,原则上按新法执行,但旧法对相对人更为有利的除外。本案所涉食品药品安全领域,随着形势的发展变化,为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为,严厉打击食品药品违法犯罪,推动食品药品安全社会共治,国家食品药品监督管理总局和财政部颁布《2017年总局办法》并废止了《2013年总局办法》,其目的之一是放宽举报奖励条件和提高最低奖励标准,因而总体上更有利于举报人的权益保护。然而,与刑法适用中的“从旧兼从轻原则”类似,行政实体法中的“从新兼有利原则”,同样会在实践中产生类似于刑罚实施中的“法定刑轻重比较”抑或“处断刑轻重比较”结果的不一致。对比分析系争《奖励通知》作出当日海南省食安办对唐家洲作出的另外3份奖励通知,适用《2017年总局办法》较适用《2015年省办法》,唐家洲实际多得奖金4248.42元;但就系争《奖励通知》而言,适用《2017年总局办法》较适用《2015年省办法》,唐家洲少得5501.05元。唐家洲在三起奖励中认可适用《2017年总局办法》,在系争《奖励通知》中请求适用《2015年省办法》,实则是请求行政机关结合其不同个案举报先分别依据《2017年总局办法》与《2015年省办法》计算其可能获得的奖励金额多少,然后再选择奖励金额较多的规范性文件作为执法依据。此种请求对依法行政与合理行政提出了更高的要求。新旧法律规范规定不可能完全一致,新旧法律规范的不一致既可能有利也可能不利于特定当事人,甚至总体判断与个案判断、法律体系判断与个别法条判断的有利与不利会互相冲突。行政执法强调统一、高效、便捷与公平。行政执法与刑法执行不论是在执法主体、执法能力、执法数量和效率上,都有较大不同;且无论是坚持类似于“法定刑轻重比较”原则,还是坚持“处断刑轻重比较”原则,得出的结论均可能不同;何况对不同诉求的相对人而言,除数额大小可以衡量之外,其他行政处分的有利抑或不利的判断标准更难统一。因此,要求行政机关分别适用不同法律规范计算后,再选择适用对相对人有利的法律规范,可能严重影响行政执法的统一、高效、便捷与公平。尤其是本案所谓的新旧规范性文件还非同一制定机关制定,更是加剧了行政执法有利或不利判断上的困难。因此,行政机关在按照“从新兼有利原则”选择适用法律规范时,只要不存在选择性执法、不损害当事人重大权益、不存在明显不公正等情形,人民法院应予尊重。故唐家洲请求适用对其更有利的《2015年省办法》重新作出奖励通知,不应支持。

综上,唐家洲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第四条之规定,裁定如下:

驳回唐家洲的再审申请。

审判长  耿宝建

审判员  黄西武

审判员  陈  娅

二二年三月二十二日

法官助理   张双赢

书  记  员   张香香



来源:微信公众号 行政法实务

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