最高法判例:对所建手续不全的房屋即便享有宅基地使用权,也不必然属于因历史原因造成手续不全可以补办的情形

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☑ 裁判要点

当事人主张,经所在村民小组、村委会同意取得涉案宅基地使用权,由于历史原因造成手续不全的房屋,不应认定为违法建筑。但是,对于历史原因造成手续不全的房屋应充分考虑房屋的建设时间和历史形成等因素,当事人未取得建设工程规划许可即实施建设行为,所建房屋建成时间较晚,即便享有合法的宅基地使用权,亦不必然属于因历史原因造成手续不全可以补办手续的情形。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申6326号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)覃述沅,男,1965年7月4日出生,壮族,住广西壮族自治区南宁市江南区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会。住所地:广西壮族自治区南宁市星光大道230号。

法定代表人何尚汉,主任。

委托代理人张小平,南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。

委托代理人池鸿,广西至诚律师事务所律师。

再审申请人覃述沅因诉被申请人广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会(以下简称南宁经开区管委会)强制拆除违法建筑及行政赔偿一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年11月30日作出的(2016)桂行终606号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1996年12月颁布的《南宁市城市总体规划(1995年-2010年)》,将当时尚属于邕宁县的吴圩镇全部划入南宁市城市规划区范围。其后制订的《南宁市城市总体规划(2011年-2020年)》,将包括吴圩镇在内的市属六城区全部列为城市规划区。2013年4月,覃述沅未经城乡规划主管部门审批同意,擅自在南宁市吴圩镇××(××友谊路××段东南侧)建设一栋一层砖混结构房屋。2013年5月7日,南宁经开区管委会对覃述沅发出南经管(规监)检通字(2013)第295号《综合行政执法检查通知书》,要求覃述沅持《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》、施工红线图等有关手续,到南宁经开区管委会城市管理综合行政执法大队接受检查。2013年6月20日,南宁经开区管委会作出南经管(规监)拆决字(2013)第180号《限期拆除决定书》(以下简称180号决定),认定覃述沅所建的涉案房屋属于违法建筑,要求覃述沅在收到该决定书之日起五日内自行拆除,并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年8月11日,南宁经开区管委会作出南经管(规监)催告字(2014)第1188号《限期履行行政处罚决定催告书》,要求覃述沅在收到催告书之日起三日内自行拆除违法建筑。逾期不拆除的,将实施强制拆除。同日,南宁经开区管委会又作出南经管(规监)强公字(2014)第1243号《限期拆除违法建(构)筑物公告》,限覃述沅于2014年8月15日前,自行拆除位于上述地点的涉案房屋。覃述沅既不提出申诉和辩解,也未履行自行拆除违法建设的房屋。2014年8月18日,南宁经开区管委会作出南经管(规监)强决字(2014)第637号《行政强制执行决定》(以下简称637号决定),决定对上述涉案房屋实施强制拆除。2015年5月12日,南宁经开区管委会对上述涉案房屋实施强制拆除。2015年8月19日,覃述沅提起本案行政诉讼,请求确认南宁经开区管委会强制拆除房屋的行政行为违法,判令南宁经开区管委会恢复涉案房屋原状,并赔偿损失6200万元。

另查明,南发(2014)54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发(2001)55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》,已将南宁市规划管理局部分职能授予南宁经开区管委会。2001年12月28日,南宁市规划管理局与南宁经开区管委会签订《授权书》,将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证审批以及违章建筑处罚权等,授予南宁经开区管委会行使。还查明,南宁市委办公厅、南宁市政府办公厅发布的南办发(2011)26号《关于印发<关于对安宁街道办(办事处)、吴圩镇实行代管工作方案>的通知》规定,从2011年1月1日起,南宁市江南区将吴圩镇成建制委托南宁经开区进行代管。

南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第506号行政判决认为,根据《南宁经济技术开发区条例》第六条的规定及《授权书》,可以确认南宁经开区管委会具有实施强制拆除违法建筑的法定职权。覃述沅未经城乡规划主管部门审批,擅自建设房屋,违反《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称城乡规划法)第六十四条规定,南宁经开区管委会作出180号决定,认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除,认定事实清楚,适用法律正确。180号决定作出后,南宁经开区管委会又先后作出《限期履行行政处罚决定催告书》《限期拆除违法建(构)筑物公告》及637号决定,告知覃述沅限期履行义务,南宁经开区管委会实施强制拆除违法建筑行为符合《行政强制法》第四十四条的规定。涉案的房屋属于违法建筑,覃述沅要求赔偿没有法律依据。覃述沅主张强制拆除过程中,导致其价值6000万元的祖传书画、玉器、青铜古鼎、沉香花瓶、金币及价值200万元的电器、冰箱、空调等室内物品损失,请求予以赔偿。但南宁经开区管委会提供的强制拆除现场照片可证实,实施强制拆除当日,已将覃述沅的物品打包搬离,并放置在指定地点,同时进行造册登记。覃述沅提出的赔偿主张,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决驳回覃述沅的诉讼请求。覃述沅不服,提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终606号行政判决认为,覃述沅主张,其于2009年11月27日向社区管委会申请建房并获得土地使用权。但是,根据城乡规划法第六十四条的规定,覃述沅建房未取得建设工程规划许可,即使对土地取得使用权,也不能证明建房行为的合法性。涉案的房屋属于违法建筑物,覃述沅要求赔偿没有法律依据。覃述沅提出,南宁经开区管委会不准其将物品搬出,致使全部财产埋在废墟。其主张与事实不相符,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

覃述沅申请再审称:1.南宁经开区管委会不具备合法的行政处罚主体资格。集中行使行政处罚权的行政机关应当是一个独立的行政执法部门。南宁经开区管委会并非独立的行政执法部门,不具有行政处罚的主体资格。2.2009年11月27日,覃述沅经所在村民小组、村委会同意,取得涉案宅基地使用权后,向南宁市国土资源局吴圩镇国土资源管理所提交《建房用地申请书》。依照国办发明电(2003)42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》规定,对拆迁范围内由于历史原因造成手续不全的房屋,应依据现行有关法律法规补办手续,不应认定为违法建筑。请求撤销一、二审判决,撤销637号决定,依法对本案予以再审。

南宁经开区管委会答辩称:作出的强制拆除违法建筑行为主体适格,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。覃述沅是否取得土地使用权,不能否定其未经规划报建即建房的事实和已发生法律效力的180号决定的效力。请求驳回覃述沅的再审申请。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定,前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。换句话说,法律、法规、规章授权行使行政权的组织,均属于行政诉讼法规定的能够独立承担责任、作为行政诉讼适格被告的行政机关。本案中,《南宁经济技术开发区条例》是由南宁市第十一届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过,并经广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的地方性法规。南宁经开区管委会作为地方性法规批准设立的经济开发区管理委员会,属于南宁市政府的派出机关,依法具有行政主体资格,能够作为行政诉讼的适格被告。根据上述开发区条例第六条第(九)项规定,南宁经开区管委会的行政职权由南宁市政府及其职能部门授予。南宁市政府、市规划局已经通过发文或签署授权文件方式,将南宁市规划管理局的相关职能授予南宁经开区管委会行使,根据城乡规划法第六十八条规定,南宁经开区管委会具有强制拆除违法建筑的法定职权。覃述沅主张南宁经开区管委会不具有相应行政主体资格,没有事实和法律根据,以此为由申请再审,本院不予支持。

《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除,行政机关应当予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。本案中,覃述沅拒不履行180号决定自行拆除违法建筑的义务,南宁经开区管委会作出书面催告履行通知,覃述沅在规定的期限内既不提出陈述和辩解意见,也不履行自行拆除违法建筑的义务,南宁经开区管委会依法作出强制拆除决定,并组织实施强制拆除,认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。覃述沅主张,经所在村民小组、村委会同意取得涉案宅基地使用权,由于历史原因造成手续不全的房屋,不应认定为违法建筑。但是,本案被诉行政行为是强制拆除违法建筑行为,生效的180号决定已经确认涉案房屋为违法建筑,并限期拆除。覃述沅于2013年4月未取得建设工程规划许可即实施建设行为,即便享有合法的宅基地使用权,亦不属于历史原因造成手续不全可以补办手续的情形,180号决定认定其建设房屋属于违法建筑并无重大明显违法,可以作为强制拆除的根据。覃述沅的该项申请再审理由,亦不能成立。

应当指出的是,南宁经开区管委会是依法设立的南宁市政府的派出机关,在开发区管辖区域内行使南宁市政府授予的部分行政管理职能。作为一级政府的派出机关,必要时应当依法定程序设立相应的职能部门,在开发区范围内独立行使应当由政府职能部门依法行使的职权,独立对外承担法律责任。而不是由南宁经开区管委会长期行使本应属于政府职能部门行使的法定职权,本院对此予以指正。

综上,覃述沅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

驳回覃述沅的再审申请。

审判长  郭修江

审判员  王毓莹

审判员  熊俊勇

二〇一七年九月二十八日

法官助理    黄宁晖

书记员        陈清玲


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来源:微信公众号 鲁法行谈

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