南通中院判例:如何理解和认识违法建筑强制拆除的法定程序

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☑ 裁判要点

1.对《行政强制法》第四十四条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”规定的理解,应当符合通常意义上对行政机关作出限期拆除决定与强制执行决定相互关系的理解。限期拆除决定是认定相对人建设行为是否合法以及是否负担限期拆除的行政法律行为,限期拆除决定的行政复议、诉讼届满或者合法性经生效行政复议决定、人民法院生效判决确认的,相对人应当在期限内拆除违法建筑物;行政机关作出强制执行决定的目的,是为实现限期拆除决定所设定的法律后果,其本身不对相对人的建设行为是否合法作出认定,也不创设对建筑物实施拆除的义务。因此,上述规定应理解为“当事人在法定期限内对行政机关作出的限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”。

2.结合《城乡规划法》第六十四条、第六十八条,以及《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条等规定,行政机关对相对人违反城乡规划建设行为的认定,以及组织对违法建筑物的强制拆除,应当遵循“违法建设行为认定(限期拆除决定)→强制执行事先催告→市、县级人民政府责成强制执行→决定强制执行→公告强制执行决定内容→组织实施强制执行”的行政执法顺序要求。其中,强制执行事先催告行为应当在限期拆除决定的行政复议、诉讼期限届满或者合法性经生效行政复议决定、人民法院生效判决确认后作出。行政机关强制执行不得扩大限期拆除决定确定的拆除范围,不得违法采取措施。建筑物内存放有相对人所有的物品等财产的,还应当进行现场清点登记和证据保全,依法妥善保管和将物品搬离至指定、封闭的场所,以充分体现对相对人合法财产权益的尊重和保护。

☑ 裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2021)苏06行终833号

上诉人(原审被告)启东市综合行政执法局,住所地启东市公园北路1017号。

法定代表人黄海荣,局长。

被上诉人(原审原告)陈某,男,住启东市汇龙镇。

上诉人启东市综合行政执法局(以下简称启东市执法局)因行政强制及行政赔偿一案,不服南通经济技术开发区人民法院(2021)苏0691行初1058号行政判决,向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理本案,现已审理终结。

一审法院经审理查明,2014年9月,陈某在启东市汇龙镇某村某楼顶搭建了房屋。同年10月22日,原启东市城市管理行政执法局(以下简称原启东市城管局)向陈某作出《责令改正通知书》,认定陈某在启东市汇龙镇东洲新村45号501室楼顶搭建建筑物的行为,违反《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条规定,责令立即停止上述行为,提供搭建建筑的相关手续,如无法提供则自行拆除,逾期未改正的,将依法予以行政处罚。10月30日,原启东市城管局对陈某作出《行政处罚事先告知书》,告知拟对陈某作出限期自行拆除所搭建违法建筑物的行政处罚,同时告知陈某有权陈述申辩和要求听证。之后,原启东市城管局未对陈某搭建建筑物的行为作出相应行政处理决定。

2020年7月7日,启东市执法局向陈某作出《核查通知书》,认为陈某在启东市汇龙镇某村某楼顶擅自搭建建筑物的行为涉嫌违反《城乡规划法》第四十条规定,要求陈某于同年7月17日前携带相应书面情况说明、审批文件等调查处理。7月12日,启东市执法局针对陈某的搭建行为制作了调查询问笔录和现场检查笔录。经启东市执法局函告协助调查,启东市行政审批局、启东市自然资源和规划局先后函复反映陈某搭建的建筑物未办理相关建设手续,未受理和颁发建设工程行政许可。10月19日、10月23日、10月27日、11月6日和11月13日,启东市执法局先后向陈某作出《限期拆除违法建设告知书》《限期拆除违法建设决定书》《代为拆除违法建设催告书》《代为拆除违法建设决定书》和《履行代为拆除违法建设决定催告书》。12月11日,陈某向南通市城市管理综合行政执法局(以下简称南通市执法局)申请行政复议,请求撤销《限期拆除违法建设告知书》《限期拆除违法建设决定书》和《履行代为拆除违法建设决定催告书》。2021年2月6日,南通市执法局作出行政复议决定,维持原行政行为。陈某提起行政诉讼,请求撤销上述行政行为及行政复议决定,人民法院生效裁定以陈某超过起诉期限为由,驳回陈某的起诉。

同年5月6日,启东市执法局向陈某作出《行政强制执行事先催告书》,要求陈某自收到催告书之日起十日内自行拆除启东市汇龙镇东洲新村45号501室楼顶的违法建筑物。5月8日,陈某向启东市执法局提交书面陈述申辩意见。5月21日,经启东市执法局请示,启东市人民政府(以下简称启东市政府)责成启东市执法局对启东市汇龙镇东洲新村45号501室楼顶的违法建筑物实施强制拆除。同日,启东市执法局向陈某作出《行政强制拆除决定书》《关于对陈某违法建设实施强制拆除决定的公告》并留置送达,在楼道等地点张贴公告,决定自5月25日起对该建筑物实施强制拆除,同时告知陈某于5月25日9时前自行拆除,将建筑物内人员和物品撤离,仍不拆除的,将于5月25日9时起依法实施强制拆除。5月25日,经启东市公证处现场公证,启东市执法局组织人员强制拆除了启东市汇龙镇东洲新村45号501室楼顶的建筑物。

陈某提起行政诉讼,请求确认启东市执法局强制拆除建筑物的行为违法,按照市场价格赔偿建筑物损失160.4万元。

一审法院认为,启东市汇龙镇某村某楼顶原为人字坡屋顶,陈某未取得规划许可手续,于2014年9月擅自搭建了房屋。陈某虽提供《城区建筑屋顶改造申请表》,证明所在居委会、小区物业公司同意修建该搭建,但居委会和小区物业公司不是法律授权的规划许可机关,陈某未依照《城乡规划法》第四十条第一款规定取得规划主管部门的规划许可手续,擅自搭建建筑物,属于违章建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除;当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。因此,行政机关必须在强制执行决定的法定救济期限届满后方可实施强制拆除行为。启东市执法局于2021年5月21日作出《行政强制拆除决定书》并于2021年5月25日实施强制拆除行为,不符合上述规定,行政程序违法。国家赔偿是对合法权益损失的赔偿,对当事人不享有合法权利的不法利益,则不应赔偿。本案中,由于涉案建筑物系未办理规划许可手续而建设,属于违章建筑,陈某要求按市场价赔偿106.4万元的主张缺乏法律依据。据此,一审法院判决确认启东市执法局于2021年5月25日强制拆除启东市汇龙镇某村某楼顶建筑物的行为违法,驳回陈某的其他诉讼请求。

启东市执法局不服一审判决,提起上诉称,启东市执法局在行政执法程序中已经充分保障陈某的陈述申辩权、知情权和救济权利的行使,参考行政机关申请人民法院强制执行的法律规定精神,行政机关在申请执行前仅需履行法定催告义务,但法律没有规定行政机关需要再等待60日的行政复议或者行政诉讼的期限。因此,对《行政强制法》第四十四条规定的申请行政复议或者提起行政诉讼的对象,应当指启东市执法局作出的限期拆除决定行为,而非指强制执行决定行为。且限期拆除决定生效后,陈某即使针对强制执行决定提起行政诉讼,也无法达到撤销限期拆除决定的目的,即依法不应当停止对强制执行决定的实施。一审法院判决确认被诉强制拆除行为违法,属适用法律错误。据此,请求撤销一审判决,改判驳回陈某的一审诉讼请求。

被上诉人陈某辩称,陈某于2014年9月在住宅楼顶增加建设建筑物,原启东市城管局当时作出《责令改正通知书》和《行政处罚事先告知书》,但没有作出行政处罚决定,表明对陈某的建设行为予以认可。启东市执法局在原启东市城管局对本案建设行为未作出最终处理的情况下,再次启动行政处罚和强制执行程序,以及未至强制执行决定的起诉期限届满就组织实施强制拆除行为,均不符合法律规定。一审法院判决确认启东市执法局组织实施强制拆除行为违法,认定事实和适用法律正确。据此,请求驳回上诉,维持原判。

本院经审理对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

另查明,2020年10月23日,启东市执法局对陈某作出《限期拆除违法建设决定书》,该决定认定陈某未经城乡规划主管部门许可,擅自于2014年在启东市汇龙镇某村某楼顶搭建建筑物(砖混结构、覆琉璃瓦),违反《城乡规划法》第四十条第一款规定,依据该法第六十四条等规定,责令陈某于2020年10月26日17时前自行拆除建筑物。2021年5月21日,启东市执法局对陈某作出《行政强制拆除决定书》,载明《限期拆除违法建设决定书》所认定的违法事实、处理结果和有关行政复议、行政诉讼情况,告知陈某对提出的陈述、申辩意见不予采纳,以及因陈某未在催告书确定的期间自行拆除违法建筑物,依照《城乡规划法》第六十八条和《行政强制法》第三十七条第一款规定,经启东市政府责成,决定于2021年5月25日起对违法建筑物依法组织实施强制拆除,陈某应在拆除之日前自行将违法建筑物内的物品搬离,同时告知不服申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和方式,并告知行政复议或行政诉讼期间该决定不停止执行。

本院认为,结合双方当事人的诉辩意见和一审判决的主要内容,本案争议焦点主要有两个方面,一是对《行政强制法》第四十四条“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所指向行政行为的理解,二是对行政机关组织实施违法建筑物拆除行政程序的理解。

一、关于《行政强制法》第四十四条“不申请行政复议或者提起行政诉讼”具体指向的行政行为

《行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”对该条规定中“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所具体指向的行政行为,实践中存在不同理解,如本案一审法院和被告行政机关即存在不同认识。对此,本院从以下方面提出法律适用意见:

首先,从文义解释的角度,《行政强制法》第四十四条内部应当保持语词连贯和语义一致。该条共包含前句和后句两段规定,对于前句已经规定和表述的法律概念,后句基于立法技术等原因省略表述的,不应引起对法条意思理解的困难。由于前句已经明确规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除”,基于前、后句语义逻辑一致,后句中“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所省略规定的内容,系指向前句中表述的“限期当事人自行拆除”这一法律概念或者法律行为。因此可以将后句“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”,解释为“当事人在法定期限内对行政机关作出的限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”。

其次,上述理解,符合通常意义上对行政机关作出的限期拆除决定与强制执行决定相互关系的理解。一般情况下,限期拆除决定是认定行政相对人存在违法建设情形、需负担限期拆除建筑物这一法律后果的法律行为。只在相对人未履行限期拆除决定设定的拆除义务时,行政机关才需要进一步作出强制执行决定,以告知相对人将通过诉诸强制的方式,实现限期拆除决定的规制目的。但是,强制执行决定只是行政机关具体实施强制的“名义”,其本身既不对建设行为合法性作出认定,也不创设具体拆除义务。如果限期拆除决定因救济期限届满或者经人民法院确认合法而具备实质存续力,那么相对人限期拆除建筑物的负担就是确定的,此时并无法通过对强制执行决定的合法性审查,否定限期拆除决定所确定的权利义务关系。且即便行政机关实施强制执行时扩大执行范围或者违法采取措施,通过对具体实施的强制拆除这一事实行为的审查和相应行政赔偿法律程序,使相对人获得救济,则更为适当,但难以通过对作为执行“名义”的强制执行决定的合法性审查解决纠纷。因此,从设定公法上权利义务关系的原因行为这一角度理解,“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所指向的也应当是行政机关作出的限期拆除决定,而非行政机关为执行和依据限期拆除决定作出的强制执行决定。

再次,对《行政强制法》第四十四条规定的适用,需受到该法总则第一条立法目的的限定。《行政强制法》第四十四条的主要功能在于,通过对相对人行政复议和诉讼权利的保障,形成一种程序性控制机制,促进行政机关规范行使强制执行权,体现对相对人产权的尊重和保护。但是,法律程序控制的目的在于强制执行权的依法规范行使,而非要求行政机关迟延或者放弃行使职权。“权力之所在即责任之所在”,结合《行政强制法》第一条,行政强制权的规范行使,应当具有“保障和监督行政机关依法履行职责”“维护公共利益和社会秩序”和“保护公民、法人和其他组织的合法权益”等多重法律价值,这要求行政机关执行《行政强制法》第四十四条,仍需兼顾到行政规制目标实现、公共利益维护和相对人合法权益保障问题,而不可偏废。如果行政机关作出限期拆除决定后立即付诸执行,考虑到拆除房屋法律后果的不可回转性,不利于体现对相对人合法权益的有效保障;反之,如果行政机关需等待相对人穷尽包括强制执行决定在内所有环节行政行为的救济之后执行,因迁延日久,也不利于体现对违法行为查处和公共利益恢复的及时性,并有损行政权威;而将具体创设权利义务关系的限期拆除决定的救济期限届满,作为强制执行程序的开始,则能够兼顾到依法及时履职、公共利益维护和相对人权益保障三方面价值,不失为较好的平衡解决方案。

综合以上理由,本院认为《行政强制法》第四十四条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定,应当解释为“当事人在法定期限内对行政机关作出的限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼”,一审法院认为行政机关需在强制执行决定的救济期限届满后实施对违法建筑物的强制拆除,这一解释结论在客观上会造成由国家和社会负担过多不必要的公共利益恢复成本的法律适用后果,依法应予纠正。

二、关于行政机关组织实施违法建筑物拆除的法定程序

结合《城乡规划法》第六十四条、第六十八条,以及《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条等规定,行政机关对相对人违反城乡规划建设行为的认定,以及组织对违法建筑物的强制拆除,应当依次作出以下行政行为并遵守相应程序规范。

首先,行政机关应当根据《城乡规划法》第六十四条有关“无法采取改正措施消除影响的,限期拆除”的规定,对相对人作出限期拆除决定行为,限期拆除决定应当载明作出行政行为的主要事实、理由和依据,体现违法建筑物的座落和特征等要素,同时载明相对人不服请求救济的途径和期限。

其次,限期拆除决定的复议诉讼期限届满或者合法性经人民法院确认,相对人逾期不履行义务的,行政机关应当根据《行政强制法》第三十五条有关“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务”的规定,以书面方式催告相对人履行义务,催告书应载明履行义务的期限和方式,以及相对人的陈述、申辩权。

再次,相对人在催告期限内不履行义务的,行政机关应当根据《城乡规划法》第六十八条有关“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定,报请市、县级以上人民政府批准责成实施强制拆除。

复次,行政机关应当依据市、县级以上人民政府责成行为,并根据《行政强制法》第三十七条第一款有关“经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定”的规定,对相对人作出《强制执行决定书》,强制执行决定应当载明强制执行的理由和依据、方式和时间等事项,并载明相对人不服请求救济的途径和期限。同时,行政机关还应当将《强制执行决定书》的内容予以公告。

最后,相对人在《强制执行决定书》和公告确定的期日届满前未履行义务的,行政机关应当组织实施对违法建筑物的强制拆除。原则上,行政机关不得在夜间或者法定节假日实施强制执行,强制执行时还应进行证据保全,妥善保管屋内物品,体现程序正当。如此,方为合法有效的违法建设行为认定和违法建筑物强制拆除行政程序。

本案中,鉴于陈某的违法建设行为对城乡规划的不利影响持续存在,启东市执法局在原启东市城管局未对此作出最终处理前提下,可以依法经行政调查后作出相应处理。针对所涉违法建设行为的认定和违法建筑物的拆除,启东市执法局先后向陈某作出《限期拆除违法建设告知书》《限期拆除违法建设决定书》《代为拆除违法建设催告书》《代为拆除违法建设决定书》《履行代为拆除违法建设决定催告书》《行政强制执行事先催告书》《行政强制拆除决定书》《关于对陈某违法建设实施强制拆除决定的公告》以及组织实施强制拆除违法建筑物等行政行为,在作出强制拆除决定前并报请启东市政府责成强制执行。鉴于启东市执法局总体遵循了“违法建设认定→强制执行事先催告→市、县级人民政府责成强制执行→决定强制执行→公告强制执行决定内容→组织实施强制执行”等行政程序,应当认定符合《城乡规划法》《行政强制法》规定的作出行政行为顺序要求。启东市执法局依法充分保障陈某的陈述、申辩权,在开始强制执行程序之前,限期拆除决定的复议诉讼期限已经届满、其合法性由生效行政复议决定所确认,所作出的强制执行决定未超出限期拆除决定的范围,未给陈某增设新的行政负担。启东市执法局具体实施强制拆除时,对屋内物品逐一清点、标签和登记,搬运至指定仓库内存放,强制执行过程经公证部门现场公证和证据保全,未扩大执行范围和违法采取措施。因此,对启东市执法局组织实施强制拆除行为的合法性,本院予以确认。陈某认为原启东市城管局于2014年未对其违法建设行为作出最终处理即属于对该行为合法性的认可,不符合法律规定。一审法院判决确认被诉强制拆除行为违法,适用法律错误,依法应予纠正,即对陈某一审起诉请求确认启东市执法局强制拆除其建筑物行为违法的诉讼请求,依法应予驳回。同时,因启东市执法局作出行政行为合法,未侵犯陈某的合法权益,对陈某主张的行政赔偿请求,依法应一并驳回。

需要指出的是,启东市执法局在行政执法过程中还先后作出《代为拆除违法建设催告书》《代为拆除违法建设决定书》《履行代为拆除违法建设决定催告书》,但根据《行政强制法》第五十条、第五十一条、第五十二条规定,代履行属于间接强制,依法允许适用的范围主要为交通安全、环境污染防治和自然资源保护等行政管理领域。行政机关对违法建设的建、构筑物实施强制拆除,应当依照《城乡规划法》《行政强制法》的特别程序规定,而不适用代履行方式,以体现法律优位与法律保留原则。鉴于启东市执法局未最终实施代履行,而仍依照法定方式和程序,作出了与违法建筑物强制拆除相对应的行政行为,即上述与代履行相关的行政行为对最终处理结果未产生实际影响,且启东市执法局作出行政行为的目的是为了更充分保障陈某的程序性权利,因此对启东市执法局该相关行政程序,本院通过指正方式指出其法律适用不当之处,但不作为被诉强制拆除行为的违法性事由。

综上,上诉人启东市执法局的上诉理由具有事实和法律依据,依法应予支持,被上诉人陈某的一审诉讼请求没有事实和法律依据,依法应予驳回,一审法院判决确认被诉强制拆除行为违法,适用法律错误,二审应予纠正。同时,启东市执法局在行政执法过程中也存在对法律的不适当理解和行政程序的不适当运用问题,本院在裁判理由中一并予以指正,启东市执法局在今后类似案件处理中应引以为戒。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定,判决如下:

一、撤销南通经济技术开发区人民法院(2021)苏0691行初1058号行政判决第一项即确认启东市综合行政执法局于2021年5月25日强制拆除启东市汇龙镇某村某楼顶建筑物的行为违法;

二、驳回陈某的诉讼请求。

一、二审案件受理费人民币共100元,由被上诉人陈某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  郭德萍

审 判 员  黄静波

审 判 员  殷    勤

二〇二二年二月二十四日

书 记 员  陆    颖



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来源:微信公众号 鲁法行谈

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