唐俊麒:论行政审批改革中的行政行为违法性继承

论行政审批改革中的行政行为违法性继承


唐俊麒

(浙江大学光华法学院博士研究生

[摘 要]:“放管服”改革中,为提高行政审批效率,政府关注对行政审批模式的创新。审批流程的重构改变了多阶段行政行为的行为间关系,违法性继承的适用也将展现出新的面向。传统的“例外承认规则”已不再贴合行政实践,司法有必要对审批流程作“一体性考量”:在行为间成立法定要件关系,表现出实体上的关联性时,只要先行行政行为存在瑕疵,基于改革“一体化”审批的思路,为充分保护当事人权利,法院可以此否认后续行政行为的合法性。

[关键词]:多阶段行政行为;违法性继承;行政审批改革

“简化审批流程,提高审批效率”已成为行政审批改革的中心思想,借由现代科技发展重构行政审批流程、提高政府效率成为国家治理能力现代化的重要面向。申请人只“提交一次材料,面对一个部门,接受一次送达”的审批模式成为行政审批改革中探索重组审批流程的主要途径,行为关联性加强、流程整体性强化、相对人地位弱化将会成为改革中多阶段行政行为的普遍特点。立足行政过程论视角,行政法学的研究对象与范围不再静态、结论式探讨单一行政行为的构成,而是于整体行政活动的进程中观察所涉行政行为的流动发展、互动结构。那么,依赖多阶段行政行为而生的违法性继承理论是否也将出现新的考量面向?

关于司法中多阶段行政行为的违法性继承问题,由于各国(地区)都尚未通过规范予以明确,学理上也未达至统一结论。日本学者美浓部达吉首次在传统行政法学理论中提出了“违法性继承”的概念,“违法性继承问题指后续行为本身不存在违法性,但与其有关联的先行行为违法时,后续行为是否应当继承其违法性”。德国学界通常不认可先行行政行为违法性继承的可能性,“源于法安定性原则及对权力分立和相互配合的要求,后续行政机关不能逾越、自行决定属于先行行政机关处理权限的事务,否认违法性的继承”。而日本学界则认为在满足一定条件的情况下,应当承认行为间违法性的“有限继承”,“为维护行政行为的公定力原则上否定行政行为违法性的继承”,仅在“以一定的法效果发生为目的,行为连续构成一系列程序且先行行政行为为乃后续行政行为的准备程序”之时,才例外地承认。我国台湾地区转承于日本理论,指出在“一定条件下,基于行政救济之便利性及急迫性要求,权宜式地承认前置内部作业可视为一行政处分,提前进行救济”;而大陆对违法性继承理论较为深入的探讨始于“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”(以下简称“沈希贤案”)。综合来看,在传统行政审批模式中,学界采原则上“否认”,在“权利保障程序在先行行政行为之中有缺失,具体情境中法安定性需求并不强烈;司法出于诉讼经济的考量,行为之间成立必要前提要件”等特殊情形限定“肯定”的态度,法院判决对行为间“违法性继承与否”却莫衷一是。如火如荼的行政审批改革却已在悄然间使得多阶段行政行为间关系发生了变化——行政行为不再单独作出,行为不再表现出“单个的完整性”。当违法性继承所赖以发生的基础发生改变,传统的违法性继承观点是否依然适用?还是需作变革,以迎应国内的放管服改革实践?

一、行政审批改革中的多阶段行政行为

“特定行政行为的作出是一种时间上的持续过程,具有动态发展的过程性”。多阶段行政行为之“多阶段”,乃是指在某一行政过程中,行政机关相互协作并依照各自法定职权作出行政行为以促使最终行政行为的完成。“阶段”存在的原因,在于法律所规定的时间顺序,或者依照法条间关系可推定的逻辑顺序。违法性继承与否依赖于多阶段行政行为,因此有必要对比明晰改革后审批模式是否已然出现了明显有别于传统审批模式的特征,使得违法性继承与否的因素需作新考量。为使得论证更为明朗,笔者选取了较为典型的浙江省“建设项目开工前审批改革”作为具体研究对象,以此展示放管服改革背景下行政审批所将展现出来的新特征。

(一)引发违法性继承的多阶段行政行为

“多阶段行政行为”概念发源于德国,概念本身的界定尚未得出统一结论,观点的分水岭在于多阶段行政行为所含多个行政行为的效力认定。根据多阶段行政所包含行为的效力类型,对其概念的界定存在以下两种观点:一类认为仅最终阶段的行为对外发生效力,即先行行政行为仅对后续行政机关作出,其多阶段属性表现为多个行政机关的协作配合。如《生产安全事故报告和调查处理条例》中规定的“政府的批复”属于内部文件,仅后续有关机关作出的行政处罚行为对外发生效果。另一类观点则认为除最终行为外,其所包含的其他行为亦有对外发生效力的可能。除此之外,李建良曾以“多阶段行政程序”描述“多个在关系上相互衔接且皆将直接对外发生法律效果的行政行为所构成的行政过程”。我国大陆学者也开始以“多阶段行政程序”特指多阶段行政行为中各行政行为均直接对外发生法律效果,即其所包含的各行政行为均具有可诉性。

源于此,本文自行政过程视角选取“多阶段行政行为”一词,意指多个行政机关为实现某一行政目的,分别通过各自的行政程序共同完成某一个特定行政任务而实施的多个行政行为。即,在实现某一特定行政目的的行政过程中存在着多个独立法效果的行政行为,行为间表现出明显的阶段性,体现了多个行政机关的专业性和协作性。分析该行政过程中多阶段行政行为的“分阶”表现,实质乃是剖释建设项目开发领域的主管机关权限、各行为及适用程序的关系等问题。具体而言,本文所研究的多阶段行政行为表现出如下特征:一个行政过程出现了多个行政行为,多个行为之间存在一定的关联性,该关联性使得各行为之间成立“阶段”关系;单个行政行为具有一定的独立性,其为有权行政机关依据法定程序所作出;行政行为具备独立的外部法律效果;行政行为之间具有法定的或逻辑推定的先后关系。

(二)改革新模式下多阶段行政行为的外部表现

为规范行政审批权的行使,我国各地相继开始探索建立“行政服务中心”“行政审批局”,试图打破传统审批管理体制所带来的掣肘,前者聚焦于审批场所的集中,而后者是审批权力的集中。在此改革背景下,浙江省行政审批改革立足于“行政服务中心”模式,在不变更行政审批权限的条件下,聚焦于审批程序的重构,探索建立便利当事人、提供审批效率的新审批模式。表现出如下特点:

一是外部申请程序“内部化”。根据《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》第5条之规定,行政服务中心进行综合窗口统一收件和受理,即申请企业只需向行政服务中心的综合窗口递交一次申请材料;在之后的审批流程中,申请材料直接在各审批机构之间内部流转。后续行政机关收到其先行行政机关办事事项办理完毕的书面告知书,即视为其完成对该行政事务的收件或受理,不再由申请人启动后审批机构的审批;审批结果确定后,由行政服务中心综合窗口告知。该机制最特殊的设计在于大量简化外部程序,外部程序化入内部。直观上来看,申请行为的双向关系由“申请人——行政机关”变为“申请人——行政服务中心”。

二是多阶段行政行为先后关系“隐性化”。在传统审批模式中,申请人承担着启动审批的任务,改革后具体流程设计不再由“申请人根据一个审批事项向对应的某一审批机构申请”,而是只面对非审批机构中的行政服务中心。传统审批模式中审批部门之间缺乏协作性,更像是“单一审批事项的集锦”,而改革中“材料的内部流转”使得审批流程更像是一个完整的生产线,各个行政机关仿佛线上操作的手,各个行政行为仅为最终产品的一部分,最终统一对外产出一个完整的产品。审批进程中的多个行政行为不再仅表现为逻辑上若有似无的联系,而且在实践操作中被完整地绑缚在一起;申请材料在审批机构间的递交也不再由申请人承担,而是将其转化为行政机关之间的“内部”事项。

(三)小结:实践中审批事项的“一体化”

藉由对浙江省行政审批流程变化的观察(见图1),可以发现改革中的审批模式主要采取“重构审批程序”的举措:首先,在审批流程的启动上,将依法应当由申请人提交申请材料启动审批的程序“内化”在“一个审批项目”的流程当中,将材料递交责任转交由行政机关承担。由此,审批流程中审批启动环节的主体由“申请人——行政机关”转变为审批项目启动的“申请人——行政服务中心”以及审批进程中的“行政机关——行政机关”。如我国《城乡规划法》第37条所规定的“建设单位应当向主管部门提出建设用地规划许可申请”被“内化”在审批流程中。其次,在审批结果的告知上,重构的审批程序使得单个行政审批行为无需以告知、送达为完成标志,后续行政行为在先行行为尚未对外作出时即已启动。如我国《环境影响评价法》第22条审批部门“规定限期内做决定并书面通知”不再显露在流程外。换言之,多阶段行政行为之间的先后关系不再突出,隐存于流程当中。而在改革中对审批时间的要求变动则以一个审批项目为标准,其中所涉及的单个审批事项告知挪后至审批结束。然而此种改变是否触动传统违法性继承理论探讨的基础,笔者认为有必要结合传统多阶段行政行为之特征,及违法性继承与否所涉因素作考量。

二、行为违法性继承的基本要素新解

我国《行政许可法》虽在部分条款中考虑到了某些行政审批事项须“两个及两个以上”的行政机关协作才能完成,却未论及前后行政机于该审批流程中的关系究竟为何。最高人民法院曾通过司法解释尝试在行政许可的司法审查领域确立“关联行政行为的连带审查”,提出若被诉许可行为所依据的其他行政决定或文书存在重大且明显的违法情形(行为无效)时,法院可依此认定被诉行为违法。但当先行行政行为存在违法性瑕疵尚未达到无效时,如何认定后续行政行为的法律效果却未有涉及。换言之,我国现行法律尚未对违法性继承问题进行规定。“法律必然有漏洞”,基于“禁止拒绝权利”的观点,法院必须对相关问题作出裁判,但因法院对违法性继承与否享有极大的裁量权,常基于不同理由采取不同立场。如在“沈希贤案”中,法院以“环境影响报告书获得批准是计划部门批准的必需步骤”,肯定了行政行为间违法性的继承。而在与该案基础事实几乎一致的“方艺忠诉兰溪市住房和城乡建设局行政许可纠纷案”中,法院却采取了截然不同的态度:“环境评价与规划许可证的颁发没有直接因果关系”,否认了违法性的继承。行政审批改革中多阶段行政行为已然出现了新的变化,违法性继承的讨论基础是否出现了改变,传统的“例外继承”原则是否需要新作解释以迎应放管服改革实践?

(一)违法性继承理论的讨论范畴

日本学界最初探讨违法性继承问题时,根据先行行政行为是否属于受案范围、是否已过起诉期限、后续行政行为是否存在固有瑕疵等划分为四个层面予以讨论:不要求先行行为具有可诉性的“最广义”;仅要求先行行为属于受案范围而可提起行政诉讼的“广义”;先行行为可诉但已过起诉期限,且后续行政行为本身存在瑕疵的“狭义”;先行行为可诉但已过起诉期限,且后续行政行为不存在固有瑕疵的“最狭义”。一般而言,学者将根据各自研究对象的特征选择不同层面探讨违法性继承理论。我国大多数学者从“狭义”层面予以讨论,也有学者认为先行行为的起诉期间应当业已经过。法院曾以“影响阶段性行政行为中各行政许可行为的确定力,损害利害关系人的信赖利益”为由否认违法性的继承;而我国传统理论又认为,违法性继承是对“无法争讼的先行行政行为”的额外救济,那么起诉期限是否构成对违法性继承的限制呢?行政审批改革对流程的重构使得完整的“行为内容、诉权、起诉期限告知”皆在流程结束后由行政服务中心完成,也就是说审批事项结束后会有一个统一而完整的送达程序。不妨将行政行为的起诉期限起算点统一至最后“统一送达”之时,这不仅有利于维护改革制度的统一性,而且也避免了法院陷入如何认定“相对人知道或应当知道诉权”的困境。此外,在审批事项一体化的架构下,先行行政行为的目的皆是为了流程的继续,后续行政行为的合法性判断才是当事人诉讼的目的。因此,在行政审批改革后起诉期限已然不再成为法院审查先行行政行为的障碍之时,为了拒绝无意义的二次诉讼、便利当事人、节约司法资源,违法性继承的讨论范畴也不应当限于先行行政行为无法争讼的情况。

在规范缺位、司法实践懵懂之境,我国行政法学界也开始从多阶段行政行为之特质出发,探索违法性继承背后的论理逻辑,考量其适用的可能性。司法中若以先行行政行为存在违法性为由撤销后续行政行为,势必涉及到法安定性与实质正义二者的冲突与取舍。基于此,有学者认为“只要先行行政行为不属于无效的情形,司法当否认违法性的继承”;或从“程序性权利保障”出发,认为例外承认“利于维护行政的统一性和便于当事人参加行政程序与寻求救济”。诚如上文所言,违法性继承理论赖以多阶段行政行为而生,行政审批改革是否影响违法性继承的基本要素,是否足以引发传统审批模式下原生理论之变革,为解决这些问题有必要对改革后违法性继承传统的适用障碍和适用必要性进行分析。

(二)多阶段行政行为的效力变化

“一个窗口”(行政服务中心)对外,“审批材料内部流转”(线上+线下)的新受理模式减少了申请人参与的程序,使得审批流程中行政行为的生效节点已然不同于传统审批模式,法院是否仍旧应当把具有形式确定力的先行行政行为当作一个既定构成要件,并在对后续行政行为的审查时是否应予以承认和尊重?传统行政行为理论中多阶段行政行为效力所引发的公定力问题将出现新的面向,行政行为间的违法性继承的判断也将出现新的考量因素。

1.多阶段行政行为生效节点“一统”

传统审批模式中审批流程完全依赖于各行政机关的审批职责,法律所规定的受理行为、送达行为应当由职责在身的行政机关完成。在行政审批改革中,受理与送达都由行政服务中心完成,通常认为这属于法律上的“委托”,如《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》第5条规定的审批阶段中行政服务中心“受理行为”与“送达行为”的职责来源在于“受行政机关委托”。相较于传统审批模式中申请人作为审批流程中单个审批事项的“启动者”和“结束人”,审批流程重构后,申请人将成为整个审批流程的“启动者”和“结束人”。由此,由于审批事项启动主体的变化以及关于“受理”“送达”等程序行为的改变,审批流程中单个审批事项的审批结果并非在“作出”后即“告知”申请人。各国行政法通常都认可,行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力均发生“告知”之时。“告知之时指受告知人即相对人知悉、知道行政行为的内容之时,并非指告诉之时。我国法律通常将之表述为收到通知之日。”在改革后的审批流程中,除行政服务中心外,其余行政机关并不实际面对当事人,其行政行为的行为结果将附在最后审批结果上,由行政服务中心统一告知。

自此观之,在通过行政服务中心线下提交审批申请时,行政相对人“被告知”的时点为行政服务中心统一告知之时,而非行政机关作出某一行政行为之时。从时间节点来看,行政相对人被告知的时点与行政机关作出行政行为时点不一致,中间时差将囊括审批流程中后续行政行为的审批。根据传统行政行为生效理论,这将意味着审批流程中多个行政行为的生效将延至该审批流程的结束,流程中的多阶段行政行为一起“生效”。但若审批流程掺杂网上审批进程查询服务,如申请人通过政府综合网站提交项目申请,申请人或其他人可通过网站在线查看重点性阶段审批结果,可实时查看项目审批进度。在此情形下,审批机构将审批结果递交网络公示系统时,审批材料也将在线递交至下一审批部门。如目前通过浙江政务网提交项目审批,申请人或其他人可在审批流程中用地审批阶段结束时,在线查看用地审批结果。随着浙江省政府政务网、政务云平台的构建,浙江省行政审批改革开始积极探索网上审批,结合互联网技术打造在线申请、办理,快递送达的服务模式。虽此时行政机关尚未向相对人送达审批结果,但该部分行政行为是否将通过相对人网上“获知结果”而生效,使得其生效节点又与传统审批模式一致?

从审批流程整体来看,行政审批改革的目的是将一个审批项目的所有审批事项“打包”,将外界信息收入与输出都集中于“一个窗口”(行政服务中心)。因而审批流程中并非全部审批事项都可在网上查询到进程,且重点环节“进展报备”所产生的“内容告知效果”并非行政机关所追求之效果。此时行政机关所作意思表示仅为“让相对人了解审批进程”,而非“让相对人了解审批结果的实质内容”,申请人通过网络平台可能获知的内容并非行政机关所欲追求的效果。此外,网络流程事项的“进展报备”内容非常简单,并不能完整地展现“行政行为的主要内容”,“相对人尚未知道行政行为的主体内容(即规制要求)”。因此,认为该部分行政行为通过相对人网上“获知结果”而提前于流程结束时点生效并不适宜。笔者认为行政审批下多阶段行政行为生效时间趋向于一致,“一统”至流程结束,行为效力所蕴含的先后次序被打破。

2.回顾违法性继承的主要适用障碍

行政行为违法性继承理论讨论中,行政行为的公定力一直是适用主要障碍之一。“行政行为的公定力”价值是维护法的安定性价值的一个重要面向,日本学者藤田宙靖认为“公定力所涉及的范围应理解为是仅限于与各种行政处分的目的、性质相应的,应被认可的合理、必要的限度”,“其核心是行政行为推定合法有效的观念”。由此,司法实践中法院曾多次以先行行政行为在被依法确认违法或撤销前具有公定力、确定力为由,认为不应以先行行政行为存在违法性为由否认后续行政行为的效力。如在“梁广昌等诉巨野县发改局建设项目行政核准纠纷案”中,法院认为“先行行政行为具有公定力和确定力。即使该先行行政行为存在违法性,在被依法撤销或确认违法前,发改部门也应遵循其批复结果”。从违法性继承理论在日本从“全盘否定到例外适用”的发展路径可以看出,法院对“实现法的实质正义”与“维护行政行为的公定力”的优先取向逐渐发生了变化。此种变化一方面是由于法律规定自身存在固有性缺陷,而随着司法审查技术的提高以及普通民众对实现实质正义的呼吁,为增加大众对裁判的接受性,司法实务开始拔高“法实质正义”价值。另一方面是由于公定力理论的变迁。由于我国违法性继承理论主要源自于对日本成熟理论的引进,因此,自该理论成立之初即已迈入“例外适用”的阶段,尚未对违法性继承问题的传统理论环境进行充分考察,缺乏对相关理论的论证。而日本的“程序法上的公定力理论”也尚未成为我国公定力理论的通说。“维护行政行为的公定力”仍然是我国司法实践承认行政行为间违法性继承的主要障碍。

行政审批改革对审批流程的重构,使得“行政行为的公定力”价值将由于多阶段行政行为生效时点的变化亟需重作考量。改革后,审批流程中负责最终审批的行政机关将审批结果反馈给行政服务中心,由行政服务中心统一告知申请人审批结果。换言之,该审批流程中所有行政行为的“告知”均由行政服务中心完成,根据传统的“行政行为效力告知论”,所有的行政行为也将于行政服务中心告知申请人之时一并生效。由此观之,该项目进程中所有行政机关作出行政行为之时,其先行行政行为都尚未生效,即后续行政行为于先行行政行为生效之前即已作出。基于此种审批流程,后续行政行为作出之时,先行行政行为尚未对相对人作出,未及“生效”,先行行政行为未宣示并不产生先决效力从而无法拘束后续行政机关。相较于传统审批过程中多阶段行政行为之单个行为的完整性,改革后单个行政行为所欲追求之法效果减弱,整体行政行为追求之法效果更为突出和显著,行政行为间先后关系不再明显,先行行政行为已然更像是完成后续行政行为的一个先行环节。

自奥托·迈耶以概念法学之方法提炼概括使得“行政行为”成为大陆法系国家行政法理论研究的核心组成部分以来,依托于传统行政组织法理论,行政行为被赋予作出主体、行为内容、行为对象等内涵而变得“具象化”,行政行为成为了涵蕴特别内容的“单个行政行为”。然而传统行政组织法理论虽然解决了行政职权获得和责任归属的问题,使得依托于行政行为的行政诉讼可以更清晰地找到归责主体。然而在面对应接不暇的中央和地方政府机构改革等现实问题时,传统理论在话语体系、分析工具等方面难免出现左支右绌的情况,行政任务导向的行政组织改革与现存的组织法体系之间的冲突日益显著。区别于韦伯所强调科层体制下行政组织的精确分工,现代行政政法提出“行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点,‘任务—组织’之间必须有匹配性”,行政任务的需要即为设置新的行政组织提供了正当性。在行政审批改革如火如荼进行的当下,司法审查也应当考虑与实践的适配性,重点关注最终实现行政任务的行政行为。诚如上文所述,行政审批改革中后续行政行为作出之时,先行行政行为虽是后续行政行为作出的“要件之一”,然而由于其未及生效,先行行政行为尚未经宣示具有“先决效力”,毋宁作为后续行政行为的一种经先前行政机关处理过的事实材料。且此时承担行政任务实现的是后续行政行为,当事人诉讼目的的实现也以此为寄托,法院有必要因先行行政行为的内容乃后续行政行为合法性的基础构成部分对其进行审查,从而迎应行政审批改革的一体化模式。

三、行政审批改革中行为间违法性继承的限定适用

“司法需要在法安定性、合目的性与正义性之间作出适当权衡。”与德日司法界在高度尊重法安定性价值不同,我国司法实践的主导价值观为实质正义观,因此传统司法观念即为行政行为违法性继承留足了司法适用的空间。当实践需求催生出新的视角,传统违法性继承理论的“例外继承”原则已然不能与实践相贴适,新理论架构的提出已成为解决实务问题所必要。

改革中多阶段行政行为整体性加强,先后次序弱化,特殊的“受理、送达”程序设计也已使得行为间违法性继承的重要适用障碍被清理;而审批事项“一体化”审批模式乃响应国家放管服改革而生,在现行行政组织体系下审批效率、便利当事人等层面收效甚好。在此种实体审批模式已然整体化考量时,司法亦有必要作行为一体性考量,将审查对象置于最终审批行为上,结合审批流程判定其合法性不仅符合公众期待,且有利于保障放管服改革中的公民权益。在此之时,不仅出现了郑春燕所言的“诉讼经济的考量”,王贵松所言之“法安定性需求不那么强烈(此时实现法的实质正义要求更为凸显)”,而且已然出现朱芒所言的“与维护公共利益或公共秩序竞合前提下的权利救济必要性”,司法在新审批模式中有了审查先行行政行为合法性的必要。虽笔者在前文中认为法院可对“维护行政行为的公定力”进行一定的突破,但若过于宽泛地适用违法性继承将会导致司法过度干涉行政,增大法院审查负担,影响行政权威;而若过于狭窄地适用违法性继承又可能使得当事人诉求难以得到有效回应,当事人权利仍得不到充分保障,最终被法院束之高阁。在相关规范缺位、违法性继承理论不完善的司法环境中,探索构建贴合行政审批改革中审批事项“一体化”、 以指导司法实践为目标的违法性继承适用理论,或将是减少司法适用困惑、促进行政审批制度改革的最佳选择。

(一)行为间关系:法定要件关系

违法性继承现象所涉及的两个行政行为存在先后关系,且二者之间的关系具有明确的法律根据。此种法律规定的先后关系应当是行政行为间违法性判断的基础。通过对行政审批改革后审批流程中各行政行为发生条件的整理,以及流程所默认的前后关系,笔者认为改革后的流程中行政行为间关系可分为两类:一类是平行关系,即互相之间并不属于对方的要件或效果,还可细分为有先后顺序(逻辑所推定)的平行关系与无先后顺序的平行关系;一类是要件关系,即后续行政行为的发生以先行行政行为的完成为前提要件,具体可细分为单一的要件关系和聚合的要件关系。具体关系图如图所示:

从以上行政行为间的关系图(见图2)可以看出,属平行关系的行政行为,虽行为所追求的目标一致,但各行政行为的发生并无法定关联,后续行政行为的审批并不需要以先行行政行为为前提。即使有先后顺序的平行关系,但由于法律所规定的审批条件中并不以先行行政行为的审批结果为要件,实质上,后续行政行为的审批亦不需要前行政行为的参与。因此,对属平行关系的行为间不适用违法性继承是没有疑问的。而对于存在要件关系的行政行为之间,虽然各行政行为产生独立的效果,但行为效果不仅相互关联,旨在将一个程序中相互联系的数个行政行为结合在一起产生特定法律效果,而且法律明确规定后续行政行为的完成以先行行政行为的完成或行为结果为前提要件。要件关系体现出鲜明的统一目的性、共同效果性、阶段程序性。唯有此种明确法定要件关系方能引发违法性继承问题。

(二)行为间表现:实体关联性

目前司法实践应对违法性继承问题的处理态度和处理方式都表现出极大的不确定性,导致出现了“同案不同判”“司法公信力降低”等问题。究其问题实质,除了规范缺位外,传统违法性继承理论过于简单笼统,实际操作性不佳亦是缘由之一。有鉴于此,有必要明确行政诉讼适用违法性继承的基准,即行为间具有实体关联性,具体表现为以下几种形式:

一是先行行政行为是后续行政行为的基础或前提,即法律规定先行行政行为作出后方能作出后续行政行为,但并不要求两个行为之间存在必然的内容关联。于此需要明确的是,行政行为违法性的继承并无“先行行政行为与后续行政行为合法性审查要件存在竞合”的内在要求。该“竞合”指先行行政行为与后续行政行为合法性审查要件均包含某一事项,如“李怡等诉上海市规划局建设工程行政验收纠纷案”中所涉及的后续行政行为——建设项目的竣工验收行为与先行行政行为——项目规划许可行为皆要求“对工程是否符合规划设计要求进行检查”,两行为合法性审查内容本身具有一定的重合。二是法律明确规定先行行政行为效力所涉及的内容或结果将成为后续行政行为的构成要件之一,即相关实体法明确规定后续行政行为的作出以先行行政行为的作出或先行行政行为的效果为必备条件。如我国《建筑法》第8条规定,施工许可证的颁发应当确保建设工程符合用地要求,且用地审批手续已经办理完毕。这意味着在颁发施工许可证时,建设部门实质肯定了“建设项目已合法地履行了相关用地批准手续”。三是为达某一效果,在法律上或法理逻辑上明确要求后续行政机关根据先行行政行为作出行为。如我国《城乡规划法》第37条规定,申请人取得用地规划许可证后才可向土地管理部门申请用地。这是先行行政行为与后续行政行为之间的实体关联性或程序不可分割,决定了行政行为违法性的继承。

(三)行为瑕疵:先行行政行为的瑕疵属性

依法行政的原则要求行政机关作出行政行为不仅要求实体合法,同时还要求程序合法。因此,行政行为存在瑕疵时,其瑕疵类型可具体分为实体违法和程序违法两个面向。不同于行政行为无效的情形,存在违法性瑕疵的行政行为自生效后便具有法律效力。根据我国法律的规定,违法的行政行为应予撤销或确认违法。笔者认为,先行行政行为的瑕疵属性对其如何影响后续行政行为的法律效果具有不同的作用。而先行行政行为不论是实体违法,还是程序违法,都表现多种不同的样态。如实体违法上可表现为越权而为、有权滥用等情形,程序法上可表现为违反法定顺序、时限等。为明晰判定瑕疵对后续行政行为的影响,有必要根据先行行政行为的作用进行划分。理论上而言,不论是实体违法,抑或是程序违法;不论瑕疵是否影响后续行政行为实体内容的判定,都可能使得后续行政行为存在实体或程序上的违法性。而只要违法性瑕疵影响实体权利,当事人即可对行为提起诉讼。

由此来看,在先行行政行为所涉及的瑕疵影响到当事人实体权利时,当事人即可主张其违法性瑕疵将会影响后续行政行为的法律效果。对于不影响当事人实体权利的违法性瑕疵,是否即失去了违法性继承的可能?有学者认为,“先行行为如果仅存在轻微的违法性,继承该瑕疵的后续行为也将表现为轻微违法,对后续行为的诉讼也没有实际的意义”。但我国《行政诉讼法》规定了“确认违法判决”,这就意味着即使行为仅是轻微违法,不影响当事人实体权利仍可进入诉讼,仍有司法救济的必要性。行政审批改革中审批行为的流程性加强,某一审批行为的完成皆可看作前述所有审批机构协作的结果,当行为间成立法定要件关系时,行为效果将呈现出明显的继受关系。这就使得先行行政行为即使仅为轻微违法,其瑕疵也将作用于后续行政行为,影响其法律效果。言而总之,只要先行行政行为存在瑕疵,不论其违法性是否影响当事人实体权利,皆可纳入行政行为违法性继承的讨论范围。

(四)行为间合法性判断:适用不同的时间基准

由于行政行为的作出至法院的审理、裁判之间有一个时间差,行政行为的内容与效力可能因依据之事实、法律的变化而在法院裁判之前发生改变,使得行为本身的合法性状态发生变化。因此法院在审理、裁判过程中应于哪个时间点判定行政行为的事实状态与法律状态?这是裁判基准时的选定问题。一般来说,选取“行政行为作出时”“言词辩论终结时”等进行司法适用。我国现行法规范尚未对行政诉讼裁判基准时予以明确规定,但根据我国《行政诉讼法》第74条之规定,行政行为改变后,当事人仍可诉请确认该行为违法;以及最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(已失效)第65条之规定,行政行为本身合法,仅因法律、政策变化而变更、废止,法院审查时应肯定其合法性。据此,法院在司法实务中通常以“行政行为作出时”为基准来判定行政行为的合法性。

在有关行政行为违法性继承的诉讼中,法院需要同时判断先行行政行为与后续行政行为的合法性,因此涉及两个时间点的选择。若对二者皆适用“行政行为作出时”为裁判基准,将使得法院选取不同的时间节点予以审查,难免给人以割裂之感。笔者认为后续行政行为可根据一般司法实践适用“行政行为作出时”为裁判基准时,但先行行政行为并非被诉行政行为,其裁判基准时的认定存在一定的特殊性。虽行政审批改革使得行为发生法效果的先后关系隐性化,但行政机关处理审批事项的时间线仍然明显。审批程序内部化使得行政机关处理审批事项的时间更为接近,后续行政机关往往在先行行政机关事项处理完毕后即开始下一审批事项的处理。后续行政机关作出行为往往是基于先行行政行为的完成,而在对后续行政行为提起的诉讼中,法院仅认定后续行政行为的合法性,并不于判决主文中对先行行政行为的合法性作出判定。

因此,由于先行行政行为的完成构成后续行政行为的法定前提或构成要件,若先行行政行为违法,其作出机关改变以使其合法,法院即可直接以此肯定后续行政行为的合法性;若先行行政行为合法,其作出机关改变以使其存在违法性,或直接撤销了先行行政行为,都将使得后续行政行为丧失合法性根据,法院即可由此否认后续行政行为的合法性。此外,从另一个角度看,现有学术理论已经开始对司法实务单一适用“行政行为作出时”作出反思,开始提出依据行为的性质适用不同的裁判基准,“具有行政法上持续效果的行政行为以言词辩论终结时为裁判基准时”。而行政审批过程中所涉的多阶段行政行为通常表现为持续的法效果,因此对先行行政行为以“言辞辩论终结时”为裁判基准时更为适宜。

结语

道不可坐论,根植于实践的理论唯有为实践所用,方能体现其价值。行政审批改革通过优化审批流程打包“多个审批事项”为“一个审批项目”,打造出新型审批事项“一体化”的审批模式,使得多阶段行政行为已然出现了新的面向,赖此为生的行为间违法性继承理论的基本要素亦发生了变化。在行政任务导向下业已为“突破严格审批职权分配、责任落定”营造了理论环境之时,为匹配改革需求,呼应国家放管服改革目标,有必要对行为间违法性的继承或阻断作出判断。有鉴于此,根据行政审批改革中多阶段行政行为所凸显出来的新特征,行政行为违法性继承有必要适用新的原则。即当审批流程中两行为皆具有可诉性,二者之间成立法定要件关系时,结合所涉行为间表现、行为合法性判定的时间基准,法院即可以先行行政行为存在违法性瑕疵为由撤销或确认后续行政行为违法,期以为司法审查多阶段行政行为的合法性提供参考。

文章来源:《行政法学研究》2022年第2期



来源:微信公众号 行政法实务

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