上海高院裁判:企业应环保政策调整被关闭的应当获得行政补偿——勤辉混凝土公司诉奉贤区政府行政补偿案


【裁判要旨】

因环境保护政策的实施和调整,依法成立的企业被责令关闭,若关闭决定对该公司造成实际损失,依法应予合法合理补偿。关于补偿的法律依据,《环境保护法》中有关生态保护补偿机制的条文,条文尽管比较原则,但应可作为进行行政补偿的依据。而且,此类行政补偿也契合了中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中所明确的“政府、企业、公众各尽其责、共同发力,政府积极发挥主导作用,企业主动承担环境治理主体责任,公众自觉践行绿色生活”的全民共治这一基本原则。

【裁判文书】

上海市高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)沪行终234号

上诉人(原审被告)上海市奉贤区人民政府,住所地上海市奉贤区。

法定代表人郭芳。

被上诉人(原审原告)上海勤辉混凝土有限公司,住所地上海市奉贤区。

法定代表人冯炳泉。

委托代理人曹竹平,上海市汇业律师事务所律师。

上诉人上海市奉贤区人民政府与被上诉人上海勤辉混凝土有限公司因行政补偿一案,不服上海市第一中级人民法院(2018)沪01行初151号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审查明,上海勤辉混凝土有限公司(以下简称“勤辉公司”)成立于2006年2月13日,经营范围为混凝土生产、加工、销售,建筑材料、黄沙、水泥、砖瓦销售。2010年3月,该公司住所地和实际经营地上海市奉贤区南桥镇鸿宝村XXX号XXX幢所在地被上海市人民政府划入黄浦江上游饮用水水源二级保护区。

2015年2月9日,上海市奉贤区人民政府(以下简称“奉贤区政府”)对勤辉公司作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定,认定原上海市奉贤区环境保护局检查发现该公司在南桥镇西渡鸿宝村XXX号XXX幢饮用水水源二级保护区内从事混凝土制品制造,生产过程中排放粉尘、噪声等污染物。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定,决定责令该公司关闭。勤辉公司不服,提起行政诉讼,上海市第一中级人民法院于2015年11月10日作出(2015)沪一中行初字第36号行政判决,驳回勤辉公司要求撤销上述处罚决定的诉讼请求。勤辉公司提出上诉,本院于2016年3月25日作出(2016)沪行终47号行政判决,驳回上诉,维持原判,并认定奉贤区政府作出的是责令关闭决定。

奉贤区政府于2016年4月5日向上海市奉贤区人民法院申请强制执行上述关闭决定,该院于2017年12月11日作出(2017)沪0120行审357号行政裁定,准予强制执行,由奉贤区政府组织实施。2017年12月22日,勤辉公司向上海市奉贤区西渡街道黄浦江沿岸(西渡段)搅拌站关停工作现场指挥部出具《承诺书》,承诺积极配合清理整治工作,于2018年3月10日前,将位于奉贤区西渡街道鸿宝村XXX号XXX幢的生产经营区域,完成企业全面停止生产、经营行为,并于同年3月11日起自行进行清场、搬离,确保于2018年3月31日前全部清场、搬离完毕。并承诺如在上述期限届满时,仍未实施完毕企业全面关停、清场、搬离的,视为已同意和委托指挥部组织实施对企业进行关停和搬迁而采取停水、停电、拆违、清场等强制措施。

2017年11月30日,上海普世律师事务所发函奉贤区政府,要求予以补偿。2018年1月26日,奉贤区政府回函,建议发函人向属地政府或相关职能部门咨询。勤辉公司遂向原审法院提起本案行政诉讼。

原审认为,勤辉公司因住所地和实际经营地划入黄浦江上游饮用水水源二级保护区而被奉贤区政府责令关闭,又因责令关闭行政行为已经生效判决确认合法,由此引起行政补偿争议。奉贤区政府作为县级人民政府,对本行政区域的水环境质量负责,具有采取防治水污染的对策和措施、保护水生态的行政职责和职权。勤辉公司成立于2006年2月,2015年2月被责令关闭,该公司的关闭,系因环境保护政策的实施和调整所致,在设立企业时无法预见,故关闭决定若对该公司造成实际损失,依法应予合法合理补偿。勤辉公司起诉要求奉贤区政府予以行政补偿,具有相应依据。

因饮用水水源保护区的划定而关闭正常经营的企业,需在公众的饮水安全与被关闭企业的合法利益保护之间寻求平衡。奉贤区政府作为承担行政补偿责任的主体,应及时启动行政补偿程序,及时确定补偿范围,尽快拟定补偿方案,作出补偿决定。因奉贤区政府对勤辉公司所请求的补偿事项尚需进一步调查核实、斟酌裁量,故责令奉贤区政府对勤辉公司的补偿请求作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>适用的解释》第九十一条的规定,判决责令奉贤区政府在本判决生效之日起九十日内对勤辉公司依法予以行政补偿。奉贤区政府不服,以勤辉公司系因违法被处罚而关闭,并在法院准予强制执行的情况下组织关闭,而非其主动所为,故原审判决其对勤辉公司进行补偿缺乏法律依据为由,向本院提起上诉。

经审理,原审查明上述事实无误,本院予以确认。

本院认为,本院于2016年3月25日作出的(2016)沪行终47号生效行政判决已确认,上诉人奉贤区政府对被上诉人勤辉公司作出的涉案责令关闭决定合法,该决定亦已实际执行。因被上诉人勤辉公司系在2026年2月经营期届满之前关闭,故可能产生一定的损失。这一损失并非因被上诉人勤辉公司自身违法行为造成而应由其自行承担,也并非因上诉人奉贤区政府违法行政行为造成而应由其行政赔偿,损失系因执行相关环保政策所致,由此形成本案行政补偿之争议。

上诉人奉贤区政府对被上诉人勤辉公司作出涉案责令关闭决定所适用的2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款规定,禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。该法条直接设定了县级以上人民政府的相关职权,相对应的也即直接设定了项目单位的拆除或者关闭义务,但其中并没有行政补偿的规定。其他法律法规对此也没有明确的规定。对此,原审列举了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》中有关生态保护补偿机制的条文,条文尽管比较原则,但应可作为上诉人奉贤区政府进行行政补偿的依据。而且,此类行政补偿也契合了中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中所明确的“政府、企业、公众各尽其责、共同发力,政府积极发挥主导作用,企业主动承担环境治理主体责任,公众自觉践行绿色生活”的全民共治这一基本原则。因此,原审判决责令上诉人奉贤区政府在判决生效之日起九十日内对被上诉人勤辉公司依法予以行政补偿,并无不当,可予维持。上诉人奉贤区政府上诉主张不应予以补偿,不能成立,应予驳回。又因有关本案行政补偿的程序以及补偿范围和标准等的确定均缺乏明确规定,原审就此在判决理由中给予了一定的指引和提示,虽不具有约束力,但可供双方参考,有利于双方今后能更好地围绕重点进行核查和协商,以妥善解决行政补偿争议。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

上诉案件受理费人民币50元,由上诉人上海市奉贤区人民政府负担(已付)。

本判决为终审判决。

审判长  张吉人

审判员  张晓帆

审判员  郭贵银

二〇二〇年八月三十一日

书记员  居雯娅

附:相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十六条 人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。

第八十九条 人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

……


参阅:

1.2016年5月18日《焦点访谈》:该关不该关 法律说了算 


2.作为本案前提的(2016)沪行终47号判决


上海市高级人民法院

行 政 判 决 书

(2016)沪行终47号

上诉人(原审原告)上海勤辉混凝土有限公司,住所地上海市奉贤区。

法定代表人冯炳泉。

委托代理人汤卫忠,上海汤卫忠律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)上海市奉贤区人民政府,住所地上海市奉贤区。

法定代表人庄木弟。

委托代理人周欣。

委托代理人常卫国,上海福欣中华律师事务所律师。

上诉人上海勤辉混凝土有限公司(以下简称“勤辉公司”)因责令关闭决定一案,不服上海市第一中级人民法院(2015)沪一中行初字第36号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2016年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人勤辉公司的法定代表人冯炳泉及委托代理人汤卫忠,被上诉人上海市奉贤区人民政府(以下简称“奉贤区政府”)的委托代理人周欣、常卫国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明,勤辉公司成立于2006年2月13日,经营范围包括混凝土生产、加工、销售。2010年3月23日,勤辉公司住所地暨实际生产经营地被划入本市饮用水水源二级保护区。2012年12月20日,上海市奉贤区环境监察支队(以下简称“奉贤支队”)因勤辉公司未办理环境影响评价文件报批手续、未落实防扬尘设施等行为,要求勤辉公司进行整改。2012年12月至2013年1月,上海市奉贤区环境监测站以勤辉公司为被监测单位,对噪音、TSP(总悬浮颗粒物)浓度实施监测。2013年3月14日,上海市奉贤区环境保护局(以下简称“奉贤环保局”)对勤辉公司实施现场检查。2013年8月8日,奉贤环保局就搅拌站及堆场扬尘和噪声扰民问题召开协调会,勤辉公司等公司参会,经协商,勤辉公司同意进行内部整改。后勤辉公司向奉贤支队提交整改情况报告,介绍了勤辉公司产生噪声、粉尘的原因和已经采取的措施,并提出下一步整改措施。2014年5月28日,上海市环境保护局(以下简称“市环保局”)对勤辉公司生产经营地实施现场检查,查见勤辉公司有混凝土搅拌生产线,正在进行绿色环保建设工作;现场检查时正在生产。2014年6月18日,市环保局将勤辉公司涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第五十九条规定一案移送奉贤支队。2014年7月24日,奉贤环保局对勤辉公司总经理进行询问,并对勤辉公司生产经营地进行现场检查,查见勤辉公司搅拌站已经改造完成,正在生产;未办理环境影响评价手续。2014年8月7日,奉贤支队再次要求勤辉公司就粉尘及噪音扰民问题整改。2014年8月18日,奉贤环保局向奉贤区政府作出请示,报请责令勤辉公司拆除关闭。2014年12月24日,奉贤区政府召开听证会,听取勤辉公司陈述、申辩。2015年2月9日,奉贤区政府作出被诉处罚决定,并向勤辉公司送达《行政处罚决定书》。勤辉公司不服,提起本案诉讼,要求撤销被诉行政处罚决定。

原审法院认为,勤辉公司系在本市二级饮用水水源保护区内生产、加工、销售混凝土的企业,其生产项目包含混凝土搅拌站。根据《水泥工业大气污染物排放标准》的规定,预拌混凝土生产系水泥制品生产,其大气污染排放由国家标准控制;商品混凝土搅拌站的产品被列入建设项目环境影响评价分类管理名录,实施建设项目环境影响评价分类管理。综合勤辉公司的生产行为及上述国家标准、环境保护部文件,勤辉公司利用混凝土搅拌站生产、加工、销售混凝土的建设项目具有排放污染物的特征。奉贤区政府根据市、区环境保护部门对勤辉公司所作的环境监测、现场检查、询问笔录及整改通知等证据,认定勤辉公司在实际生产中有向周边环境排放噪音及大气污染物的事实,主要证据充分。勤辉公司在二级饮用水水源保护区已建成排放污染物建设项目,且有排放污染物的违法事实,属于《水污染防治法》第五十九条第一款规定的情形,奉贤区政府根据上述事实及法律作出责令关闭的被诉处罚决定,事实认定清楚,适用法律正确。奉贤区政府收到奉贤环保局收集的证据材料及沪奉环〔2014〕66号《关于报请区人民政府责令上海勤辉混凝土有限公司拆除关闭的请示》后,召开听证会,听取勤辉公司陈述、申辩,于2015年2月9日作出被诉处罚决定,并向勤辉公司送达《行政处罚决定书》,行政程序符合法律、法规规定。诉讼中,勤辉公司提出其建设项目建成时间早于其生产经营地被划入饮用水水源二级保护区的时间,也早于《水污染防治法》实施时间,奉贤区政府适用《水污染防治法》处罚系法律适用错误。原审法院认为,勤辉公司违法行为系持续行为,《水污染防治法》实施后仍未停止,故奉贤区政府适用《水污染防治法》对勤辉公司实施处罚并无不当,对勤辉公司的意见,不予采信。综上所述,勤辉公司请求判决撤销奉贤区政府作出的被诉处罚决定,于法无据,难以支持,遂判决驳回勤辉公司的全部诉讼请求。勤辉公司不服,向本院提起上诉。

上诉人勤辉公司上诉称:《水污染防治法》第五十九条规定的“排放污染物的建设项目”是指向水体排放废水、废气、废渣等污染物可能对水体产生影响的建设项目,上诉人不存在向水体排放污染物的行为,不属于《水污染防治法》规定的排放污染物的建设项目;被上诉人对关闭勤辉公司执法目的不适当,具有选择性执法,因为该区域的其他建设项目尚在正常生产;上诉人勤辉公司成立于《水污染防治法》以及生产经营地被划为饮用水水源二级保护区之前,不应适用相关的水源保护规范予以关闭;原审法院在开庭审理时没有出示证据原件,程序违法。综上,被上诉人在没有提供证据证明上诉人存在向水体排放污染物事实的情况下,原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求,显属错误,请求撤销原判。

被上诉人奉贤区政府辩称:勤辉公司生产混凝土过程中排放粉尘、噪音属于《水污染防治法》第五十九条规定的“排放污染物的建设项目”,此处的污染物没有特指向水体排放的水污染物。勤辉公司属于饮用水水源二级保护区内已建成项目,按照《水污染防治法》第五十九条的规定,已建成项目也应当予以关闭;原审法院在庭后召集双方阅看部分证据原件,但上诉人拒绝阅看,应承担相应法律责任,原审程序正确。被上诉人所作责令关闭决定,程序合法,事实认定正确,原审判决无误,请求驳回上诉,维持原判。

经审理查明,原审法院查明的事实清楚,本院予以确认。

本院认为,《水污染防治法》第五十九条第一款明确规定,禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目,已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因此,被上诉人奉贤区政府具有作出被诉责令关闭决定的职权。

奉贤区环保部门根据市环保局的案件移送函,对上诉人勤辉公司进行调查处理,并向被上诉人奉贤区政府上报请示;奉贤区政府接到区环保部门请示后召开听证会,在听取上诉人的陈述申辩后,依据《水污染防治法》第五十九条规定作出被诉责令关闭决定并将决定书送达上诉人,行政程序正当、合法。

上诉人勤辉公司系上海市黄浦江上游饮用水水源二级保护区内已建成的建设项目,生产项目包含混凝土搅拌站,生产过程中有相应粉尘排放。双方当事人对上述事实没有异议,但对于勤辉公司是否属于《水污染防治法》第五十九条第一款规定的“排放污染物的建设项目”存在不同观点。本院认为,上诉人勤辉公司是从事混凝土生产、加工的企业,具备一定规模,上诉人所从事的预拌混凝土生产系水泥制品生产,具有粉尘排放的特征;在一般区域内,粉尘排放关涉大气污染,但上诉人的生产经营地所在区域被划入饮用水水源二级保护区,处于水源附近,难以排除大气粉尘落入水体并对水体产生影响的可能性。结合《水污染防治法》第一条有关保障饮用水安全的立法目的,排放污染物的建设项目还应包括排放大气污染物等可能对水体产生影响的其他污染物的建设项目。上诉人认为“排放污染物的建设项目”仅指向水体排放污染物的观点难以成立。奉贤区政府认定勤辉公司从事的混凝土制品制造属于“排放污染物的建设项目”,并无不当。

上诉人勤辉公司虽在《水污染防治法》修订并实施前即已存在,但其生产经营场所被划为饮用水水源二级保护区后,奉贤区政府按照《水污染防治法》第五十九条第一款对处于黄浦江上游饮用水水源保护区内排放污染物的建设项目作出被诉行政行为,于法无悖,符合保护环境资源,防治水污染,保障饮用水安全和人民群众生命健康的法律基本精神。被上诉人应依据《水污染防治法》规定,进一步推进对饮用水水源保护区内排放污染物建设项目的处理和整治工作,既能有效保护人民群众的饮用水安全,亦可避免因水源保护需要而被先行关闭的企业对于行政执法目的的质疑。至于上诉人勤辉公司认为奉贤区政府执法目的不适当,具有选择性执法的情形,该主张缺乏证据,本院不予支持。

上诉人在原审庭审中对部分没有提供原件的证据材料不予认可,但在原审法院庭后组织双方当事人阅看原件时却拒绝查看。二审审理中,上诉人以此为由主张原审程序违法,依据不足,本院不予采信。综上所述,被诉责令关闭决定合法,原审判决驳回上诉人勤辉公司的诉讼请求正确,应予维持。上诉人勤辉公司的上诉请求不能成立,应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

上诉案件受理费人民币50元,由上诉人上海勤辉混凝土有限公司负担(已付)。

本判决为终审判决。

审判长  侯丹华

审判员  汤 军

审判员  陈振宇

二〇一六年三月二十五日

书记员  潘 亮

附:相关法律条文

一、《中华人民共和国水污染防治法》

第一条 为了防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展,制定本法。

第五十九条 禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

……

二、《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条 人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

……

 

3.陈振宇:《水源保护区内可能影响水体的建设项目应当关闭》(可点击查看)

 

4.人民法院环境保护行政案件十大案例(第二批)

 

人民法院环境保护行政案件十大案例(第二批)

最高人民法院2016年3月30日

……

七、上海勤辉混凝土有限公司诉上海市奉贤区人民政府责令关闭行政决定案

(一)基本案情

上海勤辉混凝土有限公司(以下简称勤辉公司)成立于2006年2月,位于黄浦江上游沿岸,经营范围包括混凝土生产、加工、销售。2010年3月,该公司住所地和实际生产经营地被划入上海市黄浦江上游饮用水水源二级保护区。2015年2月,上海市奉贤区人民政府(以下简称区政府)以勤辉公司在饮用水水源二级保护区内从事混凝土制品制造,生产过程中排放粉尘、噪声等污染物为由,根据《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第五十九条第一款之规定,作出责令该公司关闭的决定。勤辉公司不服诉至法院,要求撤销上述决定。

(二)裁判结果

上海市第一中级人民法院一审认为,原告勤辉公司从事的利用混凝土搅拌站生产、加工、销售混凝土的建设项目具有排放废气等污染物的特征,属于《水污染防治法》第五十九条第一款规定的在二级饮用水水源保护区已建成排放污染物建设项目,被告区政府责令其关闭,事实认定清楚,适用法律正确,遂判决驳回原告诉讼请求。勤辉公司上诉后,上海市高级人民法院二审认为,勤辉公司从事的混凝土生产客观上存在粉尘排放,按照常理具有对水体产生影响的可能性,现有证据不能证明该粉尘排放确实没有对水体产生影响,区政府责令其关闭,于法有据,故判决驳回上诉、维持原判。

(三)典型意义

本案是涉及饮用水水源保护的典型案例。饮用水安全与人民群众健康息息相关。近年来,饮用水水源安全问题倍受社会关注,2008年修订的《水污染防治法》明确了国家建立饮用水水源保护区制度,规定禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目,已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。“十三五”规划中明确要求“推进多污染综合防治和环境治理,实行联防联控和流域共治,深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划”。本案中,虽然涉案区域被划为二级水源保护区系在勤辉公司成立之后4年,但是该公司继续生产排放粉尘等污染物可能会对水体产生影响,故人民法院依法支持了区政府作出的责令关闭行政决定,有利于保护人民群众饮水安全。当然,政府其后对因环保搬迁的企业应当依法给予合理补偿。





来源:微信公众号 行政法实务

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