最高法院判例:地方政府对其所属部门请示作出批复可诉吗——孙春生诉开封市政府土地行政批复案


【裁判要旨】

地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复,一般属于内部行政行为,不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响,行政相对人对该批复不服提起诉讼的,人民法院应当依法受理。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申469号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)孙春生。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省开封市人民政府,住所地河南省开封市晋安路56号。

法定代表人侯红,该市市长。

一审被告(二审被上诉人)河南省开封市国土资源局,住所地河南省开封市包公湖南路18号院。

法定代表人余纪云,该局局长。

再审申请人孙春生因诉河南省开封市人民政府(以下简称开封市政府)、河南省开封市国土资源局(以下简称开封市国土局)土地行政批复一案,不服河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00002号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员张艳、代理审判员李涛参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明:为实施河南省开封市城市总体规划,加快老城区改造,依据《开封市水系二期工程地块控规》(2007规-023),开封市国土局于2007年4月29日向开封市政府报送汴国土用文(2007)28号《关于收回国有土地使用权进行公开出让的请示》。当日,开封市政府作出汴政土文(2007)26号《开封市人民政府关于收回国有土地使用权进行公开出让的批复》(以下简称汴政土文〔2007〕26号批复),批准“收回2007-6号水系工程项目宗地范围内原土地使用权人的国有土地使用权,自批准收回之日起,注销该宗地范围内原土地使用权人所持有的国有土地使用证中载明的土地登记内容,原土地使用权人所持有的土地使用权证件作为拆迁补偿凭证,上述宗地收回后,按照拆迁后测绘确定的净用地面积和规划用途,拟公开出让”。孙春生拥有42.47平方米划拨用地使用权的土地位于河南省开封市鼓楼区××号,在上述拟收回宗地范围之内。孙春生认为该批复侵犯其合法权益,于2014年4月18日向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2014年6月9日作出豫政复决(2014)1230号行政复议决定,维持汴政土文(2007)26号批复。

河南省商丘市中级人民法院一审认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,作出具体行政行为的行政机关是被告。本案被诉具体行政行为是汴政土文(2007)26号批复中的部分内容,此批复系开封市政府作出,孙春生将开封市国土局列为被告不当。法院已当庭告知孙春生变更被告,因其不同意变更,其对开封市国土局的起诉应予驳回。开封市政府接到开封市国土局报送收回国有土地使用权公开出让的请示,依据有关规定作出批复,该批复行为没有通知或者送达孙春生,没有法律效力,对其权利义务上不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围,不具有可诉性。据此作出(2014)商行初字第58号行政裁定:驳回孙春生的起诉。孙春生不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:一审法院裁定驳回孙春生对开封市国土局的起诉正确。汴政土文(2007)26号批复是开封市政府根据开封市国土局的请示作出的内部批复,并不对外产生法律效力。就本案的实际情况而言,该批复涉及孙春生的内容未得到执行,孙春生的权利义务并未受到实际影响,人民法院依法应当不受理孙春生对该批复的起诉。一审法院裁定驳回孙春生对开封市政府的起诉正确。据此作出(2015)豫法行终字第00002号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。

孙春生向本院申请再审,请求依法撤销一、二审裁定;依法确认汴政土文(2007)26号批复违法并撤销。其申请再审的事实与理由为:(一)一审裁定认为汴政土文(2007)26号批复属于具体行政行为,未向孙春生送达,不属于法院受理行政案件的范围。此与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条规定不符。(二)汴政土文(2007)26号批复载明收回涉案土地范围内原土地使用权人的国有土地使用权,注销原土地使用权人所持有的国有土地使用证中载明的土地登记内容等,法院认定汴政土文(2007)26号批复对孙春生的权利义务不产生实际影响与事实不符,亦与最高人民法院的指导案例相悖。

本院认为:本案的争议焦点为开封市政府作出的汴政土文(2007)26号批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复,一般属于过程性行为,不可对此提起诉讼。只有在土地行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下,行政相对人对该批复不服提起诉讼的,人民法院才依法予以受理。本案中,汴政土文(2007)26号批复涉及孙春生的内容未付诸实施,汴政土文(2007)26号批复未对孙春生的权利义务产生实际影响,原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项关于“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围”规定驳回孙春生的起诉并无不当。如存在其他对孙春生的权利义务产生实际影响的行政行为,孙春生可另行提起诉讼,依法保护其合法权益。

综上,孙春生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人孙春生的再审申请。

审 判 长  王晓滨

代理审判员  张 艳

代理审判员  李 涛

二〇一六年六月十二日

书 记 员  李林涛

 



来源:微信公众号 行政法实务

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