《中华人民共和国行政强制法》第五十九条的理解与适用


摘自:江必新主编、最高人民院行政强制法研究小组编著《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》人民法院出版社,2011年10月第1版,第309-311页。

 

第五十九条  因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

 

【条文主旨】

本条是关于紧急情况下申请人民法院立即执行的规定。

【条文理解】

本条规定调整的主要是人民法院对于符合法定受理条件的强制执行申请,在情况紧急的情况下为保障公共完全,如何在尽量短的时间内强制执行的问题。根据本法第56条~第58条的规定,从行政机关申请人民法院强制执行到法院裁定准予执行,可能要经过一两个月的时间;而从人民法院裁定准予执行到人民法院实际采取强制执行措施,法律则没有作出规定。这样的制度设计虽然有利于最大限度地维护相对人的合法权益,体现了强制权慎重行使的指导思想,但也使得极少数需要立即得到执行的行政决定难以实现。因此,本条规定了特殊情况下行政机关在申请条件具备后,人民法院要及时受理、受理后要及时审查、审查后要及时执行的制度。因此,本条是对本章前述有关非诉执行申请受理、审查和裁定执行期限的例外规定。

相对人的申请复议权和提起行政诉讼的权利,是行政强制法明确规定的,不能受到侵犯。因此,本条实际调整的是人民法院受理后的立即强制执行问题,而并不涉及行政复议或者行政诉讼期限届满之前,行政机关能否立即申请、人民法院能否立即受理的问题。从立法本意和上下文的规定来看,即使是情况紧急,行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后才能申请立即执行;行政机关也仍然应当按本法第55条的规定提供材料。

一、申请立即执行的条件

按本条规定,行政机关立即申请强制执行要符合以下两个条件:一是情况紧急;二是为了保障公共安全。一般而言,如果行政管理领域十分特殊,生效行政决定需要立即得到执行,法律往往会通过授权行政机关自行采取强制执行手段来实现。因此,申请人民法院强制执行的行政管理领域一般都不是特别具有紧迫性的管理领域。但是,在一些极为特殊的情况下,行政决定如果不能立即得到强制执行,可能会损害公共利益、国家利益,并会给公共安全造成无法弥补的损失。在这样的情况下,行政机关在申请强制执行的同时应当以书面形式申请立即执行,并说明不立即执行可能带来的严重后果。人民法院也应当针对行政机关的申请及时进行审查。当然人民法院对行政机关申请的理由既可能予以采纳,也可能不予采纳。行政机关不能以自己的判断代替人民法院的判断,如果人民法院认为不采取立即执行措施而通过保全等方式也能够避免危险发生的,也可以采取其他措施来保证行政决定的实施。我们认为,人民法院采取立即执行措施的情况应当比较罕见,只有在行政决定涉及公共安全,且情况紧急的情况下,才可能出现。本条规定的立即执行方式应当不是一种常态。

如果发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,则可依本法第3条相关规定执行。

二、申请立即执行的程序

人民法院收到行政机关的立即执行申请后,应及时进行书面审查。重点审查是否符合受理条件、申请材料是否齐全、是否有管辖权、申请是否逾期等。如果行政机关的申请不存在以上问题,同时,人民法院也认可行政机关的申请属于情况紧急的情形,经人民法院院长批准,人民法院应当及时受理并作出执行裁定,并自作出执行裁定之日起5日内开始执行。需要注意的是,此条只是规定了5日内执行,并未规定5日内必须执行完毕。在司法实践中,法院采取强制执行手段后,能否及时执行完毕取决于诸多十分复杂的因素,不能要求人民法院在5日内必须执行完毕。

《行政强制法》只对行政机关申请法院执行的程序和法院的审查方式作了规定,对人民法院的执行方式和程序,《行政强制法》没有规定,《行政诉讼法》也没有相关规定。人民法院对裁定执行的行政决定,可以按照《民事诉讼法》第十九章、第二十章和第二十一章对人民法院的执行措施、程序的有关规定执行。

【审判实践中应注意的问题】

需要说明的是,如果情况紧急,生效决定的内容必须得到实现的,行政机关可以不申请立即执行,而是申请人民法院先予执行。《行政诉讼法若干问题解释》第94条规定:“在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。”此条实际上确立了人民法院在特定情形下,可以在诉讼过程中先予执行的制度。如果说在诉讼过程中,人民法院可以先予执行,那么在行政复议和行政诉讼期限内,人民法院也应当有权采取先予执行措施。这也就说明在不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的情况下,行政机关可以依据《行政诉讼法若干问题解释》第94条规定,提出先予执行申请,人民法院认为先予执行申请理由能够成立的,可以裁定先予执行。

同时,为了最大限度地减少立即执行的情形,行政机关在必要时也可以申请采取财产保全措施。《行政诉讼法若干问题解释》第48条规定:“人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因,可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件,可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定;当事人没有提出申请的,人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的,可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。”第92条规定:“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。”

我们认为,行政机关的行政决定在不符合立即申请执行条件的情况下,但行政决定不履行可能造成难以弥补损失的,可以通过申请先予执行或者财产保全的方式来保证行政决定的实现。


来源:微信公众号 行政法实务

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