何海波:行政诉讼解决纠纷的实效


何海波教授的《行政诉讼法》被定位为一本“描述式教科书”。除了绵密的法条、案例,书中还用了大量统计数据,来描述中国行政诉讼制度的实施状况。这些数据,有的来自官方统计,有的来自媒体报道,有的是学者调研;第三版中,还运用了作者本人对公开裁判文书的大数据分析。

本文节选自该书新出的第3版,系第二章“行政诉讼制度的功能”一小节(第40-46页)。



行政诉讼制度被赋予法治建设的重要使命,同时又受到法律制度本身和各种社会条件的制约,它的实施状况是一个备受关注的话题。从诉讼制度的实际运作来看,基本问题是:谁告谁?为何告?谁来审?怎么审?对这些问题的认知,不但影响人们对行政诉讼制度的理解、当事人的诉讼意愿,也将影响行政诉讼的制度设计。

(一)行政案件的数量

一个制度必须被人利用才有效果。民国时期建立的行政诉讼制度,虽然原告胜诉率不低,但毕竟数量有限,对整个社会的纠纷解决作用极其有限。当代行政诉讼制度建立之初,一些法院也曾面临“无米下锅”的尴尬。

自行政诉讼制度建立以来,行政案件的数量总体上有较大的增长。《行政诉讼法》制定的1989年,全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月全面实施后,1991年全国法院受理一审案件25,667件,约为1990年的两倍。此后,受案数量总体上升,至2014年达到141,880件。受《行政诉讼法》修改和立案登记制的刺激,全国一审行政案件的数量大幅增加。2019年受案达到279,574件,是2014年的两倍。二审行政案件也持续上升,2019年达到139,513件的峰值(见图6)。


图6  一、二审行政诉讼案件数量


当然,相对于14亿人口的大国和社会纠纷多发的转型时期,这个数字并不算高。如果考虑到法院不予立案和立案后驳回起诉的情况,进入实质审理的案件数量还得打一个折扣。尤其是实行立案登记制后,起诉门槛降低,法院裁定不予立案和驳回起诉相应增多。最近几年,这两项相加,占到三成左右。以2020年为例,裁定不予立案的占5.2%,驳回起诉占21.1%。

从地域分布来看,山东、河南长期是行政诉讼案件最多的省份,两个省相加一度占据全国的三分之一,目前仍有五分之一。北京、广东、江苏、浙江、四川等地也有相当数量的案件。而直到近年,青海、宁夏、甘肃、新疆、海南等地可能一年只有数百件行政案件,西藏则只有几十件。各地行政诉讼案件的数量,除了当地人口数量,还与经济发展水平、行政执法状况、司法环境和民风有关,很难用单一的因素来解释,也不宜简单地用行政案件数量来评判一个地方行政法治的状况。

尽管如此,有一个因素对行政诉讼案件的数量起到显著的影响:房地产开发。房地产投资带来了大量的征地拆迁,引发了土地管理、城乡规划领域的大量纠纷,也衍生出信息公开、社会治安等领域的诉讼。这也印证了当代中国伴随快速城市化“大拆大建”的特征。

(二)行政诉讼的原告和被告

行政诉讼中有一个挥之不去的问题:是谁在告政府?原告中,有多少企业、多少个人、多少外国人?来自农村、没有多少知识却一心讨要说法的“秋菊”,现在还有多少?占据较高社会地位的人群,有多少会提起行政诉讼?

从全国来看,一审行政诉讼中,原告为公民个人的约占八成。这个数字因地域和案件类型而异。在浙江东部的一个山区县,法院自1990年至2015年审理的1985件行政诉讼案件中,原告为公民个人的占89.4%,原告为村民集体(包括村委会、村民小组、生产队、自然村)的占5.1%,而原告为企业的只有3.8%;个人原告中,男性占四分之三,标明职业为农民的占四分之三。[1] 在城市里,景观自然相当不同,北京知识产权法院审理的案件尤其特殊。自该院2014年11月建院以来4年半左右的时间里,涉外知识产权行政案件(不包括涉港澳台地区)达1.3万件,占总收案量的五分之一,其当事人不乏世界500强企业。[2]

与原告情况相应的是,我国行政诉讼中律师代理的比例较低。有学者对部分法院的裁判文书进行统计,结果发现:一审行政诉讼案件中,原、被告聘请律师代理的只占35%和30%,委托公民代理(包括委托亲戚、单位员工)仍是常见现象。[3] 律师代理的比例近年有所提高,但仍处在较低水平。[4] 律师代理比例较低,一个重要原因是原告多为“升斗小民”,所争案件价值细小,聘请律师对他们还是相当奢侈的事情。由于法律没有强制要求律师代理,到最高法院申诉的很多案件中,当事人还是没有律师代理。

被告情况也从一个侧面反映了行政案件的性质。根据全国法院上网公开的2014-2020年间68万份裁判文书,五级政府承当被告的比例分别为:中央5.3%,省级3.4%,地市级21.4%,县级57.9%,乡镇10.9%。这在很大程度上反映了中国“县域治理”的重要地位。在县级以上政府中,由其部门承当被告的占七成以上。这在很大程度上显示了中国政府“部门治理”的特征。

(三)行政诉讼的争议事项

法院受理的行政案件的性质也是评判其诉讼制度的重要方面。我们设想两种情况:在A国,法院经常受理以中央机关为被告的涉及重大决策的行政案件;在B国,法院审理的案件充斥着鸡毛蒜皮的纠纷,重大纠纷几乎不在法院解决。不管最后的结果如何,这两个国家司法的面貌是相当不同的。如果法院不能受理并解决实质性的纠纷,以致于真正冤屈者不来法院,这样的诉讼制度就有走向空洞化的危险。

我们很难知道,那些没有进入法院的纠纷是什么;根据裁判文书,我们能够大概知道,那些进入法院的纠纷是什么。

从行政管理领域来看,行政诉讼案件几乎遍及所有部门。公安案件曾经长期是行政诉讼的第一大类。在《治安管理处罚条例》施行的1987年,治安案件占比高达45%。此后,公安行政案件所占比例不断下降,连续几年都在10%以下。随着计划生育政策的调整,曾经的“老大难”计划生育案件从几千件迅速萎缩到两三百件。与之同时,国土资源和城乡建设成为数量最多的两类行政案件,两者之和一度超过40%。国土资源行政案件(包括土地、林业、草原、矿产等)的比例整体上有下降,但仍然突出。2020年,国土资源行政案件占全部一审行政案件的15.9%。城乡建设行政案件(包括规划、拆迁、房屋登记等)自2002年以后有较大上升,跃居第一大类。2020年,城乡建设行政案件占全部一审行政案件的21.7%。这反映了土地管理、城乡规划和征收拆迁成为当前社会的热点问题。此外,知识产权、劳动与社会保障案件日益显著(见图7)。


图7  主要领域行政诉讼案件的占比


法院受理的行政行为类型,受限于统计口径和方法,很难有精确可靠的数据,但总体趋势仍是清晰可辨的(见图8)。早期曾经有一半以上的行政案件是针对行政处罚提起的,此后行政处罚比例不断下降,最近几年已经不到10%。行政机关违法要求履行义务(主要是向农民和企业的摊派)曾经是一个严重问题(1998年还有15.5%),最近几年已经不到2%。根据全国法院上网公开的2014-2020年间68万份裁判文书,被诉最多的行为分别是行政处罚(10.1%)、行政登记(9.3%)、政府信息公开(7.3%)、行政确认(5.8%)和行政强制(5.7%)。行政诉讼案件类型构成的变化反映了行政管理方式的变化。总的来说,行政处罚、强制、许可等管制行政不再占据行政法的大部分天空,行政给付、登记、裁决等服务行政正在日渐扩展。


图8  主要类型行政诉讼案件的占比


(四)法院对行政纠纷的处理情况

我们很难知道,有多少案件的当事人在诉讼过程中感受到了公平正义;我们甚至很难统计,有多少案件的原告获得了胜诉。但有两个相对简单的指标可以帮助理解行政纠纷的处理情况:一是有多少案件法院作了实体裁判,二是有多少案件判决原告胜诉。

原告起诉的案件不一定都有判决。法院可能不予立案,立案后驳回起诉,或者移转给其他法院审理;原告还可能撤回起诉,或者因为不交诉讼费、不参加开庭而被法院按撤诉处理;原、被告之间还可能达成调解。从实践来看,不予受理和驳回起诉占据了一个显著比例;尤其是在新《行政诉讼法》和立案登记制实施后,驳回起诉的比例更是在20%以上。原告撤回起诉一度是最主要的结案方式,最高时曾经超过一半(见第一章图2)。原、被告以调解结案的相当少见;即使新《行政诉讼法》扩大了调解的适用范围,也没有显著变化。2020年,一审行政诉讼调解结案1148件,只占0.4%。

一审案件中,法院判决结案的比例有较大起伏:行政诉讼制度实施初期曾超过七成,最低时不足三成,最近几年接近一半(见图9)。相比之下,在法院判决结案的一审案件中,原告的胜诉率比较稳定,长期在30%上下。如果以法院审结的所有一审案件为基数,判决原告胜诉的比例则有所起伏:《行政诉讼法》实施初期曾经超过20%,后来一度跌到不足10%,最近几年维持在13%上下。但不同地方、不同类型案件的情况可能差异较大。2017年,北京知识产权法院审结的7279件授权确权行政案件,以判决方式结案的6622件,其中法院判决撤销行政行为1708件,占全部审结案件的23.5%。[5]


图9  一审案件的判决结案率和原告胜诉率


(五)行政案件处理的时间和成本

一个纠纷从发生到最终解决需要多长的时间、花多大的成本?这是一个很多人想知道,却又很难确知的法律之谜。

修改后的《行政诉讼法》延长了原告的起诉期限和法院的审结期限。通常情况下,原告应当在知道或者应当知道自己权益被侵犯时6个月内提起诉讼。原告提起诉讼后,法院立案审查通常为7天,一审结案时间为6个月,上诉期15天,上诉案件卷宗移送时间不等,二审结案时间为3个月。走完一审到二审,通常需要一年左右;如果需要公告送达、专家鉴定、请示答复等情况,所需时间不得不延长。

法院审理案件的实际时长,可以从裁判文书中得出。我统计了新《行政诉讼法》实施后4年内(即2015年5月至2018年4月)立案,并且能够提取到相关数据的一审行政裁判文书21万份。绝大部分案件能够在6个月(按183天计)的审限内结案,有11.6%的案件需要更长时间,3.9%的案件超过一年。总体上,裁定结案用时更短,平均105天,中位数77天;判决结案平均用时136天,中位数112天。立案后的第二、三个月,裁定数和判决数分别达到一个高峰,以后逐月减少;但在审限的最后一个月,判决数和裁定数陡然增高。这显然是法官“赶工期”的结果。


图10  一审行政诉讼案件的审理时长


在实践中,法院系统通过简易程序、在线审理等方式,努力加快行政诉讼进程。浙江法院在试行行政诉讼简易程序时,曾经创下审结554件(占已结一审行政案件总量的16%)平均用时29.3天的记录。[6] 但受多方面因素掣肘,适用简易程序的案件相当有限。由于各种因素,包括人为的拖延、程序的缺陷,一些案件来回折腾,遥遥无期。一个极端的事例是于栖楚诉贵阳市住房和城乡建设局强制拆迁案。2012年7月,最高法院再审判决确认被告强制拆迁行为违法。这个判决宣示了行政法的重要规则,因此上了《最高人民法院公报》,还作为最高法院办理的重大案件被媒体介绍。读者可能没有注意的是,原告在取得这份胜诉判决之前,打了16年官司;在此之后,又花了7年时间,才拿到他应得的赔偿。[7]

诉讼程序的启动权在原告,原告在按下启动键之前需要谨慎。诉讼的战车一旦启动,最后能否解决、要花多长时间、多大成本却很难预料。 一个最好的制度也只能在总体上减少诉讼中的不确定性,减少诉讼的成本。


本文引注

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 [1] 朱岚怡:《基层社会运作中的行政诉讼功能:以浙江省T县为例》,清华大学2019年法律硕士学位论文,第22-26页。

[2]《北京知识产权法院涉外知识产权案件审理情况综述》,转引自中国知识产权网,http://www.cnipr.com/sj/zx/201910/t20191017_235857.html。

[3] 黄启辉:《行政诉讼一审审判状况研究——基于对40家法院2767份裁判文书的统计分析》,载《清华法学》2013年第4期。关于二审情况,参见朱春华:《行政诉讼二审审判状况研究——基于对8家法院3980份裁判文书的统计分析》,载《清华法学》2013年第4期。 

[4] 根据全国法院上网公开的2014-2020年间68万份一审裁判文书,行政诉讼原、被告聘请律师的比例分别占39%和33%。如果统计同期的判决书,其中记载的律师代理比例则要高得多,原、被告聘请律师的比例分别为47%和40%。

[5]《司法保护数据分析报告》,载北京商报网2018年8月21日,

http://www.bbtnews.com.cn/2018/0821/260690.shtml。

[6] 余建华、孟焕良:《从100天到29.3天的蜕变——浙江积极推行行政诉讼简易审》,载《人民法院报》2014年4月29日,第4版。当时浙江高院规定,适用简易程序案件应当在立案后45天内审结。

[7]最高人民法院行政判决书,(2012)行提字第17号;贵阳市中级人民法院执行裁定书,(2019)黔01执1392号。另见《最高人民法院公报》2013年第10期;林子杉、王俏:《65年,那些被记住的案件》,载《人民法院报》2014年11月24日,第8版。



《行政诉讼法》(第3版)图表索引


    来源:实证法研






来源:微信公众号 行政法实务

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