辽宁法院裁判:购房者是否有权就行政机关对开发商作出的没收决定提起诉讼——徐明昕诉甘井子区城管局没收违法建筑案


【裁判要旨】

只有公法领域的权利或利益受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上的利害关系,才有资格提起行政诉讼。关于是否存在公法上的利害关系,应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护相关权益作为判断的重要标准。行政机关以开放商未办理建设工程规划审批手续为由,根据《城乡规划法》的相关规定,对开发商作出没收违法建筑的行政处罚。当事人虽然购买了案涉房屋,但案涉房屋并未办理相关产权权属手续,故该买卖合同产生的法律后果并非案涉处罚决定所应考虑和保护的利益范畴。当事人与被诉处罚决定不具有利害关系,不具有提起行政诉讼的主体资格。若当事人认为其民事权益受到侵害,可通过民事诉讼向相关主体主张。

【裁判文书】

辽宁省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2021)辽行申80号

再审申请人(一审起诉人、二审上诉人):徐明昕,女,1957年5月1日出生,汉族,住辽宁省大连市中山区。

再审申请人徐明昕因诉大连市甘井子区城市管理综合行政执法局行政诉讼一案,不服辽宁省大连市中级人民法院(2020)辽02行终354号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

徐明昕申请再审称,请求撤销大连市甘井子区人民法院(2020)辽0211行初85号行政裁定及辽宁省大连市中级人民法院(2020)辽02行终354号行政裁定;依法再审本案。事实与理由:1、原审认定事实不清,对再审申请人的主体资格认定错误,不予立案剥夺了再审申请人的诉权。再审申请人是涉案房屋的实际占有使用人,故再审申请人与涉案处罚决定具有利害关系。再审申请人对甘井子区城市管理综合行政执法局没收行为寻求法律上的救济是合法的。大连市甘井子区城市管理综合行政执法局没收行为侵犯了再审申请人的合法权益。2、原审法院适用法律错误。原审法院错误的理解《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定的“其他与行政行为有利害关系的情形”,认为再审申请人与涉案行政行为没有利害关系,认定事实存在错误。

本院认为,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定:“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’:(一)被诉的行政行为涉及其相邻或者公平竞争权的;(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;(六)其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中,徐明昕在一审中的诉讼请求为撤销大连市甘井子区城市管理综合行政执法局作出的甘执法罚决字[2019]2-20-006号《行政处罚决定书》。大连市甘井子区城市管理综合行政执法局作出的甘执法罚决字[2019]2-20-006号《行政处罚决定书》的行政相对人是大连安达庆安开发公司,而非徐明昕。该处罚决定是以大连安达庆安开发公司作为行政相对人,以该公司未办理建设工程规划审批手续为事实依据,根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定所作的行政处罚。而徐明昕虽然购买了案涉房屋,但案涉房屋并未办理相关产权权属手续,故该买卖合同产生的法律后果并非案涉处罚决定所考虑和保护的利益范畴。根据上述法律及司法解释的规定,徐明昕与涉案《行政处罚决定书》不具有利害关系,故徐明昕不具有提起行政诉讼的主体资格,其起诉不符合法定起诉条件。一、二审裁定对徐明昕的起诉不予立案并无不当。徐明昕的再审申请理由不能成立。

综上,徐明昕的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回徐明昕的再审申请。

审判长 李 光

审判员 韩 梅

审判员 李舒宇

二〇二一年三月十九日

书记员 尚书颖

 

附、该案二审、一审文书

1.二审文书

 

辽宁省大连市中级人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)辽02行终354号

上诉人(原审起诉人):徐明昕,女,1957年5月1日生,汉族,住大连市中山区。

上诉人徐明昕因行政处罚决定一案,不服大连市甘井子区人民法院(2020)辽0211行初85号行政裁定,向本院提起上诉。

徐明昕上诉称,请求撤销原一审裁定,指令一审法院依法立案受理。主要事实和理由:一、上诉人房屋是合法购买而来,房屋建设的违法性不影响上诉人合法的占有关系,上诉人对该建筑的占有应当作为事实状态受到法律保护,当占用权利被侵犯时可以进行权利救济。一审裁定认为“本案中,被限期撤除的房屋至今没有办理产权证,起诉人对该房屋不享有合法物权。”是错误的,上诉人已支付了合理对价,对合同义务已履行完毕,并且长期居住,已经属于该房屋的实际占有人,大连市甘井子区城市管理综合行政执法局直接没收房屋的行为已经破坏了占有关系,故,没收行为与上诉人具有明显的利害关系,本案应予立案。二、上诉人对房屋进行了大量的装修并购买了大量家具,对该部分上诉人拥有完全的所有权,大连市甘井子区城市管理综合行政执法局的没收行为同时损害了上诉人该部分的权利,其应承担相应的责任。三、退一步讲,如果上诉人对该建筑不具有合法权利,则大连安达庆安开发公司也同样不具有合法权利,为何大连市甘井子区城市管理综合行政执法局对该公司下达处罚决定给其救济的途径,却未对上诉人下达处罚决定,堵死了上诉人的救济途径。上诉人对案涉房屋具有合法的占有权,比大连安达庆安开发有限公司拥有更高的权益,现上诉人起诉大连市甘井子区城市管理综合行政执法局的没收行为属于上诉人应有的合法救济途径,同一个房屋同一行政行为,不管房屋的性质如何,不能剥夺购买人的相应权利,而只赋予开发商相关权利,明显不平等。四、一审法院在法律适用上存在明显错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定:有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形,该规定对行政诉讼利害关系的解释属于列明和概括性的,本案可以适用该规定,与该解释的第十三条规定并无关系,不予立案明显法律适用错误。综上,一审裁定错误,请求予以撤销。

本院认为,本案的焦点问题是上诉人是否享有行政法意义上的诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”案涉《行政处罚决定书》的相对人为大连安达庆安开发公司,而非上诉人,故判断上诉人与行政机关作出《行政处罚决定书》的行政行为是否具有“利害关系”是本案关键所在。

行政诉讼乃公法上之诉讼,上述“利害关系”亦应限于公法上的利害关系,而不宜包含反射性利益或其他私法上的利害关系。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形作出了具体规定,由此可见,行政法意义上的有“利害关系”不能扩大理解为所有直接或者间接受到行政行为影响。申言之,只有公法领域的权利或利益受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上的利害关系,才有资格提起行政诉讼。关于是否存在公法上的利害关系,应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护相关权益作为判断的重要标准。本案中,行政机关是否作出《行政处罚决定书》主要以行政相对人(大连安达庆安开发公司)是否办理了建设工程规划许可证、案涉建筑的工程建设是否符合《中华人民共和国城乡规划法》等实体法律规定为考量依据。上诉人提供的《房屋销售合同》无法证明其对案涉建筑享有合法物权,而上诉人与《房屋销售合同》相对方之间存在何种债权债务关系并不属于行政机关作出《行政处罚决定书》应考虑、尊重和保护的利益范畴。故上诉人与行政机关是否对行政相对人(大连安达庆安开发公司)作出《行政处罚决定书》之间不具有利害关系,从而不具有提起行政诉讼的主体资格。若上诉人认为其民事权益受到侵害,可通过民事诉讼向相关主体主张民事权利。原审法院在案件未经审理、证据未经质证的情况下认定“起诉人购买了大连安达庆安开发有限公司建设的房屋,起诉人对该公司享有债权,系债权人,该公司系债务人”确有不妥,本院予以纠正。

综上所述,上诉人的主张缺乏法律依据,本院不予支持。原审裁定适用法律正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  董 凯

审 判 员  安 静

审 判 员  苍 琦

二〇二〇年六月二十四日

法官助理  贾晓婷

书 记 员  李 玲

附:本裁定适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十六条人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。

第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;

(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。

 

2.一审文书

 

大连市甘井子区人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)辽0211行初85号

起诉人:徐明昕,女,1957年5月1日生,汉族,住址大连市中山区。

被起诉人:大连市甘井子区城市管理综合行政执法局,住所地大连市甘井子区东纬路10号。

法定代表人:谭军。

2020年4月16日,本院收到起诉人徐明昕的起诉状,起诉人向本院提出诉讼请求,请求判令被起诉人撤销作出的甘执法罚决字【2019】2-20-006号《行政处罚决定书》。事实与理由2019年11月30日,被告作出甘执法罚决字【2019】2-20-006号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定》),将原告所有的房屋认定成了违法建筑,并予以没收。虽该《处罚决定》针对大连安达庆安开发公司下达,但原告为房屋的实际所有人,且有合同为证,原告与该《处罚决定》有明显的利害关系,原告可以作为该处罚的行政相对人提起诉讼。在此次没收处罚决定的过程中,被告未对原告房屋的性质进行认定,亦未履行任何法定程序,更未告知原告权利救济的途径和期限,被告的没收行为在实体及程序上严重违法,明显属于非法行政行为,应予撤销。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”:(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;(六)其他与行政行为有利害关系的情形。该解释第十三条规定,债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中,被限期撤除的房屋至今没有办理产权证,起诉人对该房屋不享有合法物权。起诉人购买了大连安达庆安开发有限公司建设的房屋,起诉人对该公司享有债权,系债权人,该公司系债务人。起诉人作为债权人,以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由主张其与行政行为有利害关系,不符合法律规定的“与行政行为有利害关系”的情形。因此,起诉人的起诉,不符合法律规定的起诉条件,依法应当不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、第五十一条第二款之规定,裁定如下:

对起诉人徐明昕的起诉,本院不予立案。

如不服本裁定,可在裁定书送达之日起10日内,向本院递交上诉状,上诉于辽宁省大连市中级人民法院。

审判员  胡小平

二〇二〇年四月十六日

书记员  林 稳

附相关法条:

《中华人民共和国行政诉讼法》

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件:

(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

(二)有明确的被告;

(三)有具体的诉讼请求和事实依据;

(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,做出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他责任人员依法予以处分。

 


来源:微信公众号 行政法实务

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