最高法院判例:行政赔偿决定并非行政赔偿案件的诉讼标的—郜红萍诉海勃湾区政府行政赔偿案


【裁判要旨】

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定:“人民法院审理行政赔偿案件,应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。”据此,在行政赔偿案件中,人民法院仅就行政赔偿争议进行审理,行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。当事人对行政机关作出的赔偿决定有异议提起行政诉讼,人民法院就当事人与行政机关之间的行政赔偿争议进行审理和裁判,符合法律规定。

参阅:

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【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申3095号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):郜红萍,女,1967年2月14日出生,汉族,住内蒙古自治区乌海市乌达区。

委托代理人:吴青江,北京旭坤律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):内蒙古自治区乌海市海勃湾区人民政府,住所地:内蒙古自治区乌海市海勃湾区海北大街1号。

法定代表人:吴晓东,内蒙古自治区乌海市海勃湾区人民政府区长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):内蒙古自治区乌海市海勃湾区征拆局,住所地:内蒙古自治区乌海市海勃湾区青年路与双拥街交汇处东南角。

法定代表人:田志忠,内蒙古自治区乌海市海勃湾区征拆局局长。

再审申请人郜红萍因诉被申请人内蒙古自治区乌海市海勃湾区人民政府(以下简称海勃湾区政府)、内蒙古自治区乌海市海勃湾区征拆局(以下简称海勃湾区征拆局)行政赔偿一案,不服内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终282号行政赔偿判决,向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员仝蕾组成合议庭审查了本案,现已审查终结。

内蒙古自治区乌海市中级人民法院一审查明,海勃湾区政府于2013年5月13日下发《乌海市海勃湾区人民政府关于海勃湾区新桥大街一街坊国有土地上房屋征收决定的通告》(第11号)《乌海市海勃湾区人民政府关于海勃湾区新桥大街一街坊(原玻璃厂商住楼片区)国有土地上房屋征收的决定》《新桥大街一街坊(原玻璃厂商住楼片区)国有土地上房屋征收补偿方案》。郜红萍系海勃湾区海河路东三街坊7号107房屋的所有权人,该房屋在上述征收补偿范围之内。2013年6月21日,郜红萍的房屋被强制拆除。2014年5月20日,海勃湾区政府对郜红萍作出《房屋征收补偿决定书》,郜红萍可选择货币补偿或者产权调换。郜红萍对该补偿决定不服,向乌海市海勃湾区人民法院提起诉讼。乌海市海勃湾区人民法院于2014年12月2日作出(2014)乌勃行初字第00019号行政判决,确认海勃湾区政府、海勃湾区征拆局的强制拆除行为违法。海勃湾区政府、海勃湾区征拆局不服该判决,向乌海市中级人民法院提起上诉,该院于2015年3月11日作出(2015)乌中行终字第9号行政判决,驳回上诉,维持原判,该判决已发生法律效力。郜红萍于2015年5月19日向二被申请人提起行政赔偿,海勃湾区政府于2015年7月21日作出海区行赔字[2015]第2号《行政赔偿决定书》,决定赔偿郜红萍房屋价值1255026元,装修及构筑物9743元,搬迁费2000元,停产停业损失7340元,共计1274109元。郜红萍对赔偿数额不服,提起本案诉讼。另查明,内蒙古翰和房地产评估咨询有限责任公司于2013年6月14日作出内翰和估字[2013]征收B第051号《房屋征收估价报告书》,郜红萍的房屋评估价值为1255026元,装修评估为9743元,构筑物评估为0元,共计:1264769元。

一审法院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款“对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,应当自收到评估报告之日起十日内,向房地产价格评估机构申请复核评估”、第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内,向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的,按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理”的规定,本案中,郜红萍未在法律法规规定的时限内对内蒙古翰和房地产评估咨询有限责任公司作出的《房屋征收估价报告书》提出复核评估或向房地产专家委员会申请鉴定,该估价报告书发生法律效力,其所确定的房屋征收价值及装修构筑物损失一审法院予以确认。对郜红萍要求以50000元/平方米的标准赔偿其房屋损失、装修及构筑物损失50000元的诉讼请求不予支持。对郜红萍要求赔偿其房屋内未搬出物品损失50000元及搬迁费10000元,因郜红萍未提供相应证据证实,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿案件中原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任”的规定,对该两项诉讼请求不予支持。对郜红萍所提按每月30000元赔偿其停产停业损失的诉请,海勃湾区政府作出的赔偿决定书仅按原补偿决定计算标准支持申请人三个月的停产停业损失未能补偿全部直接损失,但郜红萍对其每月30000元的停产停业损失额亦未能提供证据支持,综合全案证据,对郜红萍的停产停业损失酌情按照其房屋补偿总价值即内蒙古翰和房地产评估咨询有限责任公司于2013年6月14日作出的内翰和估字[2013]征收B第051号《房屋征收估价报告书》中载明的评估金额(含装修及构筑物损失)的5%予以计算,对郜红萍的该项诉讼请求予以部分支持。另外,本案中,征收通告、征收决定、补偿方案及《房屋征收补偿决定书》均为海勃湾区政府作出,海勃湾区政府为行政行为作出的具体行政机关,海勃湾区征拆局仅为征拆实施机构,不具有赔偿主体资格,郜红萍对海勃湾区征拆局的起诉应予驳回。综上,一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第十五条、第三十六条第八项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款之规定,经审判委员会讨论决定,判决:1、海勃湾区政府赔偿郜红萍房屋价值损失1255026元、装修及构筑物损失9743元、搬迁费2000元、停产停业损失63239元(1264769元×5%=63239元),共计1330008元;2、驳回郜红萍对海勃湾区征拆局的起诉;3、驳回郜红萍的其他诉讼请求。

郜红萍不服,向内蒙古自治区高级人民法院上诉称,二被申请人实施行政侵权行为,将郜红萍涉案房产夷为平地,将屋内物品全部损毁。一审法院未按照国家赔偿标准判决二被申请人承担赔偿责任,却依据拆迁的相关法律规定判决,未能体现司法公正性。一审判决认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一审判决,支持其一审全部诉求。

海勃湾区政府答辩称,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此,郜红萍对其主张的各项损失应当承担举证责任,郜红萍未向法院提供相关证据,赔偿请求证据不足。郜红萍的赔偿主张,不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第七项“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”的规定。综上,对郜红萍的赔偿请求不应支持。一审法院判决认定事实清楚,适用法律正确。请求驳回上诉,维持原判。海勃湾区征拆局的答辩意见与海勃湾区政府一致,请求驳回上诉,维持原判。

内蒙古自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。二审法院认为,本案系在房屋征收过程中,被申请人违法强制拆除郜红萍被征收房屋引起的行政赔偿案件,因此,认定赔偿数额既要依据《中华人民共和国国家赔偿法》,也要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于房屋征收补偿的相关规定。

一、关于房屋、构筑物和装修损失赔偿问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中,郜红萍虽提出“赔偿房屋、构筑物和装修损失”的诉讼请求,但并未提交相关证据予以证明,而被申请人提交了征收过程中委托内蒙古翰和房地产评估咨询有限责任公司作出的《房屋征收估价报告书》,且郜红萍未对该《房屋征收估价报告书》申请复核评估或申请鉴定,一审法院判决依据该《房屋征收估价报告书》的评估金额认定本案房屋、构筑物和装修损失的赔偿数额,符合本案事实和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。

二、关于屋内物品损失赔偿问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿案件中原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定:“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中,郜红萍虽提出“赔偿屋内物品损失”的诉讼请求,但既未提供物品名称、种类、价值、成新等事实根据,亦未提交财产清单、明细表等相关证据,故一审法院判决对郜红萍“赔偿屋内物品损失”的诉讼请求不予支持,并无不当。

三、关于停产停业损失赔偿问题

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定:“侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(八)对财产权造成其他损害的,按照直接经济损失给予赔偿。”本案中,郜红萍主张的停产停业损失属于直接损失,郜红萍和被申请人均未提交证据予以证明,一审法院判决综合全案证据,以《房屋征收估价报告书》载明的评估金额(含装修及构筑物损失)的5%计算郜红萍的停产停业损失,已经保障了其合法权益,应予维持。

四、关于搬迁费用赔偿问题

本案是在房屋征收过程中违法强制拆除被征收房屋引起的行政赔偿案件,郜红萍并未提交关于搬迁费用的证据,因此,一审法院判决按照《新桥大街一街坊(原玻璃厂商住楼片区)国有土地上房屋征收补偿方案》的标准确定郜红萍的搬迁费用,并无不当。

五、关于审理范围问题

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定:“人民法院审理行政赔偿案件,应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。”据此,在行政赔偿案件中,人民法院仅就行政赔偿争议进行审理,行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案中,郜红萍对海勃湾区政府作出的赔偿决定有异议提起行政诉讼,一审法院就郜红萍与海勃湾区政府之间的行政赔偿争议进行审理和裁判,符合法律规定。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

郜红萍不服,向本院申请再审。请求撤销内蒙古自治区乌海市中级人民法院(2015)乌中行初字第13号行政赔偿判决、内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终282号行政赔偿判决,支持申请人一审全部诉求。主要理由为:二被申请人依据无效的《房屋征收评估报告书》判决申请人的房屋损失数额违法,原一审、二审法院审查事实不清,适用法律错误。

本院认为,本案系单独提起的行政赔偿诉讼,原审法院对郜红萍与被申请人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判,符合法律规定。郜红萍的赔偿请求包括房屋损失、房屋装修及构筑物损失、停产停业损失、房屋内物品损失、搬迁费损失。对于房屋和房屋装修及构筑物损失,原审查明,内蒙古翰和房地产评估咨询有限责任公司对郜红萍的房屋作出了《房屋征收估价报告书》,该报告书已对房屋和房屋装修及构筑物的价值作出估价,郜红萍未在法律法规规定的时限内对评估结果提出复核,对该估价报告书的评估结论应当予以认可;对于停产停业损失,因郜红萍未提交证据予以证明损失实际数额,考虑到确实存在停产停业的实际情况,原审法院综合全案证据,以《房屋征收估价报告书》载明的评估金额的5%计算郜红萍的停产停业损失,并无不妥之处。对于房屋内物品损失,郜红萍仅提出“赔偿屋内物品损失”的诉讼请求,既未提供物品名称、种类、价值、成新等事实根据,也未提交相关证据材料,原审法院不予支持该项诉讼请求,符合法律及司法解释关于举证责任等的规定;对于搬迁费损失,该费用一般存在于征收补偿安置过程中,本案系因违法强制拆除被征收房屋引起的行政赔偿案件,郜红萍对于该项费用应当进行举证,因其举证不能,原审法院不予支持,并无不当。因此,原审法院的判决结果于法有据。

郜红萍主张内蒙古翰和房地产评估咨询有限责任公司《房屋征收评估报告书》是无效的,没有证据予以证明,本院不予支持。

综上,郜红萍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人郜红萍的再审申请。

审判长  梁凤云

审判员  王海峰

审判员  仝 蕾

二〇一七年十二月二十九日

书记员  卫倩男

 


来源:微信公众号 行政法实务

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