南通中院判例:项目备案并非行政许可事项,不得随意附加条件

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☑ 裁判要点

企业对投资项目具有自主权,政府相关部门对投资项目具有相应的管理职责。对于企业投资项目,政府相关部门分别实行核准和备案两种不同的管理方式。行政机关对于核准事项具有审查批准的权限,对于备案事项则无权进行审查,备案机关只是对企业是否依法履行投资项目信息告知义务进行管理。行政机关在办理时应当恪守职责权限的边界,既不能对于核准事项疏于审查,也不能对备案事项附加条件或进行过度审查。

清洁能源产业在构建绿色能源结构中具有重要地位,备案管理机关应当准确理解政策精神,依法严格落实“竞争不垄断、工作不暂停”要求,鼓励企业投资光伏发电项目,支持市场主体根据市场主导和充分竞争的原则积极开拓市场,为促进新能源产业健康有序发展营造稳定、公开、透明的营商环境。

☑ 裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2022)苏06行终242号

上诉人(原审原告)南通继来光伏设备有限公司,住所地南通市通州区二甲镇。

被上诉人(原审被告)南通市通州区行政审批局,住所地南通市通州区碧华路197号。

上诉人南通继来光伏设备有限公司(以下简称继来公司)诉被上诉人南通市通州区行政审批局(以下简称通州审批局)不履行备案管理职责案,不服江苏省南通经济技术开发区人民法院(2021)苏0691行初1516号行政判决,向本院提起上诉。本院于2022年2月17日立案受理后,依法组成合议庭,于2022年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人继来公司法定代表人季某某、被上诉人通州审批局应诉负责人张某某、委托代理人吴某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理认定以下事实,2021年10月21日,继来公司通过江苏省投资项目在线审批监管平台向通州审批局提交了澳玛1.05Mwp分布式光伏发电项目备案申请,提交的材料有继来公司营业执照复印件、合同能源管理协议、江苏省企业投资项目承诺书、结构承重复核证明、复核单位营业执照及资质证书、东社镇人民政府证明。10月25日,通州审批局对该申请预审不通过,并要求补充上传本项目依托建筑的不动产证、项目申请报告。继来公司认为通州审批局要求补充材料于法无据,向一审法院提起诉讼,诉讼请求为:1.确认通州审批局对继来公司2021年10月21日提交的澳玛1.05Mwp分布式光伏项目备案申请不通过校核行为违法;2.责令通州审批局对继来公司项目备案申请通过校核。

一审法院经审理认为,《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令673号)第三条第二款规定,对前款规定以外的项目,实行备案管理。除国务院另有规定的,实行备案管理的项目按照属地原则备案,备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。通州审批局系履行备案管理的行政机关,具有案涉项目备案管理的法定职权。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定,对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政备案是指行政机关依法要求公民、法人和其他组织,报送其从事特定活动的有关材料,并将报送材料存档以便备查和进行监督的事后监管方法。备案是否可诉应根据备案的具体要求、内容、影响、后果及是否对公民、法人或其他组织的权利义务可能产生影响来分析判断。《江苏省电力公司分布式电源并网服务管理实施细则》第三十三条规定,法人及其他组织就分布式电源项目申请接入电网必须提交政府投资主管部门同意项目开展前期工作的批复或说明(仅适用需核准或备案项目),否则无法接入电网。案涉备案直接影响到继来公司项目能否接入电网正常开展生产经营活动。《企业投资项目核准和备案管理办法》第十六条规定,对项目核准、备案机关实施的项目核准、备案行为,相关利害关系人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。通州审批局对备案申请未通过校核已对继来公司的权利义务产生了实际影响,故案涉项目系可诉行政行为。

在一个行政案件中,被诉行政行为一般指一个行政机关作出的一个行政行为,或两个及两个以上的行政机关共同作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求,但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却只有一个。在无法律规定的情况下,除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑,一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。本案中继来公司诉讼请求虽然有两项,但针对的仍是同一行政行为,即通州审批局对备案申请不通过校核,符合“一行为一诉”的原则。继来公司请求责令通州审批局对其备案申请予以校核通过,本身就包涵了对通州审批局存在不履职行为的违法性评价,无须再专门列一个确认违法的诉讼请求。

继来公司已向通州审批局提出备案申请,但是该申请不符合法定条件,属于备案信息不完整。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条和《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十条均规定了项目备案应当包括下列内容:一是项目单位基本情况;二是项目名称、建设地点、建设规模、建设内容;三是项目总投资额;四是项目符合产业政策的声明。《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十六条规定,分布式光伏发电项目所依托的建筑物及设施应具有合法性,项目单位与项目所依托的建筑物、场地及设施所有人非同一主体时,项目单位应与所有人签订建筑物、场地及设施的使用或租用协议,视经营方式与电力用户签订合同能源服务协议。第十七条规定,分布式光伏发电项目的设计和安装应符合有关管理规定、设备标准、建筑工程规范和安全规范等要求。承担项目设计、咨询、安装和监理的单位,应具有国家规定的相应资质。《江苏省促进光伏产业健康发展实施办法》(苏政办法[2014]19号)第十五目规定简化项目建设管理程序,光伏发电项目实行备案制管理,对纳入国家和省光伏应用总量规模内分布式屋顶光伏项目在提供有资质建筑设计单位出具的载负荷计算书、房屋产权证后实行告知性备案,项目单位与项目所依托的建筑物及设施所有人非同一主体时,项目单位应与建筑物及设施所有人签订建筑物及设施的使用或租用协议。该规定系对备案项目建设地点更为细化的要求,主要基于项目建设地选址的安全、合法因素考虑,进行安全及合法性审查。本案中虽然继来公司提供了东社镇人民政府的证明,但该证明非不动产产权证明,不动产产权证明只能由不动产登记机构按法定要式予以出具。继来公司属未能提供项目依托建筑的不动产权证,不能充分证明其建设地点安全性和合法性,所以不符合备案的法定内容。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条第三款和《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十一条第一款均规定了备案信息不齐全、不完整的,备案机关应当指导补正。通州审批局对继来公司备案信息作出相关指导补正后,基于继来公司未能补正备案信息而未予校核并无不当。

据此,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回继来公司的诉讼请求。

继来公司不服提起上诉称,第一,一审判决认定事实不清。通州审批局要求继来公司补充提供不动产证书和项目申请报告,这种没有法律依据的违法状态一直处于持续状态,一审判决仅对要求补充提供不动产证书进行了认定,对要求提供项目报告未置可否。第二,一审判决适用法律错误。光伏项目纳入国家和省应用总量规模管理是特定历史时期对享受国家和省级财政补贴而言的,2019年起对光伏项目不再实行应用总量规模管理。继来公司申请的光伏项目无需国家资金补贴,不属于“纳入国家和省光伏应用总量规模内分布式屋顶光伏项目”。一审判决适用《江苏省促进光伏产业健康发展实施办法》,认定通州审批局要求补充不动产证书具有法律依据,属适用法律不当。第三,一审判决运用证据规则错误。行政诉讼的被告对作出的行政行为负有举证责任,继来公司未能提供光伏项目依托建筑的要式不动产证书,并不能免除通州审批局认定案涉建筑不具有合法性的举证责任。第四,一审判决混淆备案和核准的法律界限。核准是行政许可事项,不仅需要申请人提供项目信息,还需要提供必要的材料证明。备案仅要求申请人提供法定的信息向备案机关告知,备案机关仅对告知事项进行管理,无须申请人提供材料证明项目的合法性和安全性,也无须备案机关行政许可。通州审批局要求继来公司提供项目报告、不动产证书,将本应备案管理的光伏项目变相为核准管理,混淆了备案与核准的界限。据此,继来公司请求二审法院撤销一审判决,确认通州审批局对继来公司2021年10月21日提交的澳玛1.05Mwp分布式光伏项目备案申请不予通过校核并要求补充提供材料行为违法,判决责令通州审批局依法对继来公司的备案申请通过校核。

被上诉人通州审批局辩称,《企业投资项目核准和备案管理办法》第十三条、第四十条规定了项目备案应当包括的内容。《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十六条规定了分布式光伏发电项目所依托的建筑物及设施应具有合法性。《江苏省促进光伏产业健康发展实施办法》明确,对纳入国家和省光伏应用总量规模内分布式屋顶光伏项目,在提供不动产权证等资料后实行告知性备案。继来公司所提交的备案信息不完整,不能充分证明建设地点的安全性和合法性,不符合备案的法定条件。请求驳回上诉,维持原判。

本院经审理,对一审判决认定的事实予以确认。

二审中,本院补充认定以下双方没有异议的事实,2021年9月,国家能源局综合司发布了《关于公布整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点名单的通知》,通州区入选整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点推进单位。

本院认为,本案争议的关键在于,通州审批局在办理备案时要求继来公司提供不动产权证的理由和依据是否成立,具体涉及到对于项目核准和项目备案的理解、相关法律规范和规范性文件如何执行等方面。

首先,行政机关应当严格区分项目核准和项目备案的界限,在办理项目备案时不得增设任何条件。企业对投资项目具有自主权,政府相关部门则对投资项目具有相应的管理职责。对于企业投资项目,政府相关部门分别实行核准和备案两种不同的管理方式,二者有着明显的区别:一是法律属性不同,项目核准属于行政许可事项,项目备案则属于非行政许可事项;二是行政机关的职权不同,行政机关对于核准事项具有审查批准的权限,对于备案事项则无权进行审查,备案机关只是对企业是否依法履行投资项目信息告知义务进行管理;三是对当事人所课以的义务不同,当事人对于核准事项必须依法提供申请材料,备案则要求当事人如实履行告知义务,并对提供材料的真实性负责。二者的界限泾渭分明,行政机关在办理时应当恪守职责权限的边界,既不能对于核准事项疏于审查,也不能对备案事项附加条件或进行过度审查。

正是因为如此,相关法律规范对项目备案作出了明确规定。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条第二款、第三款、《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十九条、第四十条第二款规定,实行备案管理的项目,项目单位应当在开工建设前通过在线平台将相关信息告知项目备案机关,企业应当对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。备案机关收到上述全部信息即为备案,企业告知的信息不完整的,应当及时以适当方式提醒和指导企业进行补正。

其次,继来公司依法履行了项目备案告知义务。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条第一款、《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十条第一款规定,实行备案管理的项目,企业应当在开工建设前通过在线平台提供下列信息:(一)企业基本情况;(二)项目名称、建设地点、建设规模、建设内容;(三)项目总投资额;(四)项目符合产业政策的声明。《江苏省企业投资项目核准和备案管理办法》第四十一条也作出了内容相同的规定。根据本案查明的事实来看,继来公司所告知的信息已经满足了上述规定的内容,并不存在违反如实告知或者有违诚信以及不规范的情形。

再次,通州审批局要求继来公司补充提供不动产权证没有依据。《企业投资项目核准和备案管理办法》第六条第二款规定,各省级政府负责制定本行政区域内的项目备案管理办法,明确备案机关及其权限。《江苏省企业投资项目核准和备案管理办法》第四条、第七条第三款、第九条规定,根据投资项目的不同情况,政府相关部门分别实行核准管理或者备案管理。项目备案是非行政许可事项,备案机关仅对企业是否依法履行投资项目信息告知义务进行管理。项目核准、备案机关及其工作人员应当依法对项目进行核准或者备案,不得擅自增减审查条件,不得超出办理时限。上述法律规范清楚无误地表明,企业在办理投资项目备案时,并不需要提供项目所依托建筑的不动产权证。只要备案企业提供了相应的基本信息,备案机关即应当完成项目备案。

本院注意到,《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十六条规定,分布式光伏发电项目所依托的建筑物及设施应具有合法性,项目单位与项目所依托的建筑物、场地及设施所有人非同一主体时,项目单位应与所有人签订建筑物、场地及设施的使用或租用协议,视经营方式与电力用户签订合同能源服务协议。以上规定并不能成为支持通州审批局要求提供不动产权证的依据,这是因为,这一规定并不能得出为投资企业增加了告知内容的结论,更不意味着投资企业需要提供不动产权证。更何况,对于建筑物合法性的判断依据并非仅仅依赖不动产权证,对于没有不动产权证的建筑物,仍需要根据实际情况作出判断。继来公司为了证明房屋的合法性,已经提供了东社镇人民政府的证明。通州审批局作为备案管理机关,应当严格遵守备案机关的职权边界,在没有法律规范明确授权的情形下,不得以项目备案为名行项目核准之实,更无权否定乡镇人民政府所出具证明的效力。

《江苏省促进光伏产业健康发展实施办法》规定,对纳入国家和省光伏应用总量规模内分布式屋顶光伏项目,在提供有资质建设设计单位出具的载荷负荷计算书、房屋产权证后实行告知性备案,项目单位与项目所依托的建筑物及设施所有人非同一主体时,项目单位应与建筑物及设施所有人签订建筑物及设施的使用或租用协议。以上规定同样不能成为支持通州审批局主张的依据,因为“纳入国家和省光伏应用总量规模内”是指享受国家补贴、受到国家和省总量分配的光伏项目,显而易见,继来公司所申请的光伏项目并不享受国家补贴,不属于国家和省光伏应用总量规模内的项目,因而无须据此在办理项目备案时提供不动产权。

光伏发电具有清洁低碳、安全高效的优势,在构建绿色能源结构中具有重要地位。国家层面一直在通过法律规范和政策方面的调控,鼓励光伏发电项目的开发建设工作。在产业背景和政策已经发生重大的变化的情况下,政策执行部门应当尽快作出调整,以发挥政策运用灵活的优势,作出符合形势发展需要的具体应对。作为备案管理机关应当准确理解政策精神,依法依规落实相关法律规范和政策要求,鼓励和支持企业投资光伏发电项目。国家推动实行整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点,目的在于充分调动和发挥地方积极性,引导地方政府协调和开放更多屋顶资源,鼓励市场主体根据市场主导和充分竞争的原则,进一步开拓市场,不断扩大屋顶分布式光伏建设规模。政府相关部门应当不断改善新能源开发建设的营商环境,严格落实“竞争不垄断、工作不暂停”的要求,不得随意附加条件,提高项目备案的门槛,更不应暂停、暂缓其他项目的备案和电网接入工作。

综上所述,继来公司的项目备案申请符合相关法律规范的要求,通州审批局要求继来公司提供不动产权证没有依据,一审判决适用法律不当,应当予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定,判决如下:

一、撤销江苏省南通经济技术开发区人民法院(2021)苏0691行初1516号行政判决;

二、责令被上诉人南通市通州区行政审批局对上诉人南通继来光伏设备有限公司于2021年10月21日提交的澳玛1.05Mwp分布式光伏项目备案申请在收到本判决书之日起十五日内进行备案。

一、二审案件受理费各人民币50元,均由被上诉人南通市通州区行政审批局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长    高    鸿

审 判 员    郭德萍

审 判 员    张祺炜

二〇二二年四月一日

法官助理   张娟娟

书  记  员   丁雯雯



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来源:微信公众号 鲁法行谈

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