最高法院会议纪要:行政机关自我纠错的选择适用及具体规则


(最高人民法院第一巡回法庭2018年第6次法官会议纪要)


【会议日期】201876
【主持人】张勇健
【出席法官】张勇健、郭修江、熊俊勇、龚斌、刘艾涛、钱小红、张颖新、陈宏宇、奚向阳、曹刚、王毓莹


一、基本案情
1985年,易某等三人通过其父与周某互换,获得涉案土地使用权并获得宅基地使用证。1987年,县政府开展了非农业用地的清查工作,涉案土地的《个人建房用地清理登记表》虽然记载了易某等三人的用地情况,但占地性质及处理意见、清理登记人、行政村领导、户主、乡镇政府审查意见、县土地管理机关审查意见等栏目均为空白。1992年,县政府向易某等三人颁发了《集体土地建设用地使用证》(以下简称《土地证》),证上记载的土地基本情况与《个人建房用地清理登记表》记载的内容一致。2002年,易某等三人扩充土地使用面积,县国土资源局收取了占地补偿费后,为易某等三人补办了使用手续。2012年,周某申请撤销易某等三人的《土地证》,县政府以颁证程序违法为由撤销《土地证》。易某等三人不服提起诉讼,二审期间,县政府以撤证决定缺乏法律依据为由,撤销该撤证决定,易某等三人撤回起诉、上诉。2014年,周某再次申请撤销易某等三人的《土地证》,县政府以程序违法为由再次作出撤证决定,市政府复议后予以维持。易某等三人不服,提起本案行政诉讼。
湖南省怀化市中级人民法院(2015)怀中行初字第73号判决认为,县政府未经乡级人民政府、县土地管理机关审核同意,向易某等三人颁发《土地证》,违反了《中华人民共和国土地管理法》(1988年修正)第三十八条第一款,《土地登记规则》(1989年施行)第七条、第十七条的规定,行政程序违法。争议土地系易某三人之父与周某互换而来,且已于1985年修建了房屋。《土地证》的土地来源清晰合理,登记结果并无不当。《土地证》程序违法,但可以依照相关规定予以补正。县政府以违反法定程序为由撤销了易某等三人的《土地证》,不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。遂判决:撤销县政府撤销《土地证》的决定;撤销市政府的行政复议决定。
湖南省高级人民法院(2016)湘行终1161号行政判决认为,易某等三人的《土地证》系未依相关规定审核而径行颁发,颁证程序违法。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定,行政机关行政程序违法,行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。县政府撤销《土地证》,系对程序违法行政行为的自行纠正,合法正当,遂判决撤销一审判决,驳回易某等三人的诉讼请求。
最高人民法院于20171213日作出(2017)最高法行申7455号行政裁定,提审本案,并于2018726日作出(2018)最高法行再65号行政判决,撤销二审判决,维持一审判决。


二、法律问题
行政机关的自我纠错权如何规制。


三、法官会议意见
行政机关具有自我纠错的职责。从严格依法行政的角度而言,对于所有有瑕疵的行政行为,都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑,基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议的考量,行政机关应当采取足够审慎的态度,只有在瑕疵足以影响到实质处理结果时,才采用撤销的方式进行纠错。


四、意见阐释
根据行政法基本理论,除明显重大违法的无效行政行为外,行政行为一旦作出,即具有确定力、拘束力和执行力。行政行为的确定力,也称为不可变更力,作用在于保证行政行为的严肃性和稳定性。对于确定力的内容,一般认为是指行政行为一经作出,不论是否合法,便推定为合法、有效,任何组织和个人都应服从;而且一经生效,非因法定原因和非经法定程序不得随意更改和撤销。法定程序一般指根据当事人的申请或起诉,复议机关或者人民法院对行政行为作出的决定或裁判。对于行政机关是否可以自行撤销或者变更原行政行为,进行自我纠错的问题,从法学理论和法律规定看都应该是没有障碍的。
1.授予行政机关自我纠错权的必要性
撤销权是行政职权的组成部分,撤销行政行为也是行政行为的一种形式。作出行政行为和撤销行政行为是相对、共存的权力,均属于行政机关的职权范围,都是基于行政管理的目的和本机关的意思表示。同样的道理,变更、补正等其他纠错手段也都是行政职权的应有之义。另外,从合法行政角度出发,行政机关被赋予行政管理职权,有义务合法正当地作出行政行为。同时,对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关也应具有纠错的权力和义务。
在行政执法领域,我国长期贯彻有错必纠原则。部分行政机关的内部监督立法吸收了有错必纠原则,用以指导行政机关内部的执法监督活动。 也有部分法律规定明确授予行政机关撤销权,如《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款,《中华人民共和国行政许可法》第六十九条,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条等。此外,自2008年湖南省颁布我国第一部行政程序法《湖南省行政程序规定》以后,其他省市也陆续出台地方性程序立法,对行政机关自我纠错予以规定。行政诉讼法对于行政机关自我纠错也采取了肯定态度,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定,被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的,人民法院判决确认违法。行政机关在诉讼中尚可改变原违法行政行为,进行自我纠错,平时更有权纠正自己的违法行政行为。相较于其他权利救济制度,行政行为的作出主体自我纠错有以下几点优势:首先,能够减少甚至避免行政争议的产生,降低行政活动的社会成本;其次,能够尽早结束行政行为效力的不确定状态,进而维护行政法律关系的稳定;最后,还能够有效促进行政机关依法行政,增强社会公众对政府的认同和信赖,提高行政行为的可接受性。因此,基于上述法律规定,以及依法行政和有错必纠的原则,行政机关应当享有自我纠错的职权,而且应当积极而审慎地行使该项职权。
2.限制行政机关自我纠错权的必要性
早在2006年,最高院公报案例焦某刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案中就提到依法作出的行政处罚决定一旦生效,其法律效力不仅及于行政相对人,也及于行政机关,不能随意被撤销……已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销,也就意味着行政处罚行为本身带有随意性,不利于社会秩序的恢复和稳定。错误的行政处罚决定,只能依照法定程序纠正。这一说法当然不仅适用于行政处罚,也适用于其他行政行为。我们必须认识到,行政机关自我纠错制度有其特殊的积极意义,但是若允许行政机关任意撤销其行政行为,也会造成许多负面影响。为确保法的安定性、保护相对人信赖利益、维护行政行为确定力并抑制行政行为随意性,行政机关自我纠错应受到限制。
首先,法的安定性原则要求行政机关不得恣意改变其行政行为。维护法的安定性是法治原则的必然要求,是法秩序的重要组成部分。在立法层面,该原则体现为法律不可朝令夕改;在行政执法层面,则体现为因行政机关适用法律而形成的权利义务关系,不得遭到随意破坏和改变。作为行政机关最重要的活动方式,行政行为在调整国家与公民之间的法律关系、确定公民的权利和义务方面扮演了重要角色。如果允许行政机关对之进行毫无限制的更改,将严重破坏法律秩序本身的稳定状态。社会公众无法依据法律和行政机关的执法情况合理地预测自身行为的结果,其行动自由会受限,进一步则会丧失对国家公权力的认同和信赖。
其次,信赖利益保护原则也要求行政机关自我纠错时要兼顾对行政相对人信赖利益的保护。信赖利益保护原则是我国行政法上诚实信用原则的具体体现,要求非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政行为;即使因法定事由需要撤销、废止或者变更行政行为的,也应当依照法定权限和程序进行,并对行政相对人因此受到的损失予以赔偿或补偿。行政机关作出授益行政行为后,相对人会因此获得某种利益,并通常会基于对该行为的信赖进一步安排生产生活,如果行政机关任何情况下都可以将行政行为违法一撤了之,相对人对行政行为产生的信赖利益,必然会受到侵犯。
最后,行政行为作出后即有确定力和执行力,不仅约束相对人,也约束行政机关,行政机关受此约束才能不恣意行政。
行政行为的确定力,对行政相对人而言,即不得任意请求变更、撤销或废止该行政行为;对行政机关而言,即非依法定理由和程序,不得随意改变其行为内容,或就同一事项重新作出行为。行政行为可视作行政机关对相对人和社会的郑重承诺,行政机关必须信守承诺而不得随意反悔,否则其自身权威将会极大降低。同时,若允许其可随意改变已经作出的行政行为,不受法律约束,更会助长行政机关恣意行政。
3.行政机关自我纠错方式的选择适用
一般来说,行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式,各种纠错方式的法律效果不一样,所以行政机关应当根据违法行政行为的具体情况选择适用合适的纠错方式。
第一,撤销行政行为。撤销的纠错方式针对的是行政机关的严重违法且无法改变或者改变已无实际意义的行为。行政行为被撤销后即不复存在,但是撤销亦是对行政行为的否定性评价,如果当事人因该行政行为遭受损失,亦可以依法要求赔偿。从严格依法行政的角度而言,对于所有有瑕疵的行政行为,都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑,基于保护行政相对人信赖利益和减少行政争议的考量,行政机关应当采取足够审慎的态度,只有在瑕疵足以影响到实质处理结果时,才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的,或者通过事后补正等方式可以治愈的瑕疵,或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的,则应当考虑采取其他方式进行纠错。
第二,补正行政行为。《湖南省行政程序规定》第一百六十四条 对补正制度进行了规定,填补了这方面的立法空白。补正是指通过弥补行政行为所欠缺的程序、形式、方式等非实质性的合法要件,消除行政行为的违法性,使其由违法行为变为合法行为,继续维持其效力的制度。补正制度针对的是行政行为轻微程序违法问题,如申请手续不齐全、缺盖章材料等,均可事后补正消除违法性。补正制度体现了对实质正义的追求,即行政行为虽然违法或有瑕疵,但是仍然能体现法律所追求的价值,出于实质正义的考量不予撤销该违法行为,而是通过补正修复其瑕疵。相比撤销制度,补正更能体现行政活动对于效率和稳定的追求,从而兼具矫正违法行为、维护法的安定性的双重功能。
第三,改变行政行为。改变原行政行为是通过改变违法行政行为内容而使其具备合法性,即以作出另外一个行政行为来取代原有的行政行为。其与撤销行政行为最明显的区别在于,在否定原行政行为的基础上,是否有重新作出行政行为的必要。
第四,确认行政行为违法。确认违法行为,针对的是实践中虽然违法、但是撤销该行政行为将会给公共利益带来重大损害的行政行为。确认违法的同时,能保留该行政行为的效力,但需要赔偿受害人损失并采取措施避免造成相对人新的损害发生。
4.行政机关自我纠错应遵循的具体规则
行政机关自我纠错权的行使,需要考虑行政行为类型、行政行为违法程度、行政行为的作出时间等要素,还需遵循正当的法律程序。
1)行政行为类型方面的纠错规则
针对不同类型的行政行为,由于其对当事人的利益影响程度不同,行政机关可采取的纠错方式也应有所不同。根据行政行为的具体内容不同,行政行为可以分为授益行为、负担行为及复效行为。授益行为,如颁发土地使用权证、经营许可证、发放养老金等,由于授益行为的自我纠错涉及对相对人已经获得利益的收回,从保护相对人信赖利益角度出发,对其变更需要满足最为严苛的条件。一般来说,只要相对人具有正当的、值得保护的信赖利益,行政机关就不得撤销违法的授益行政行为,除非不撤销会严重危及社会的公共利益。对于负担行政行为,由于撤销并不会给相对人造成损害,因而行政机关可以依据法定事由进行撤销,当然,如果撤销会对公共利益造成重大危害的,就应当对撤销进行限制。对复效行为,即对相对人而言包含有授益和负担双重效果的行政行为,行政机关则应当在全面衡量相对人利益、公共利益及利害关系人合法权益轻重的基础上作出是否撤销的决定。
2)行政行为违法程度方面的纠错规则
行政行为违法包括主体违法、证据不足、程序违法、适用法律错误、显失公平等方面,但并非前述所有违法要素都足以导致行政行为无效或可撤销。行政行为违法程度的不同,将决定行政行为效力的样态以及行政机关不同处理方式的选择。对不同程度的违法,主要有以下几种处理方式:对于某些重大且明显违法的行政行为,认定无效;对于轻微程序违法但不影响相对人实体权益的行政行为可以进行补正;对存在一般违法情形的行为,可以通过改变原行政行为的方式消除违法性;当以上三种方式均不能处理时,行政机关才能通过撤销的方式,来纠正违法行为。若撤销会严重损害公共利益,则宜确认违法,并对受害人予以赔偿、采取措施避免新的损害发生。另需说明的是,对于如何认定违法行为的瑕疵程度,可以参考《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释中对程序轻微违法”“重大且明显违法 等的规定予以认定。
3)行政机关自我纠错的其他要素规则
行政机关进行自我纠错,还应受程序性规则的限制。行政机关进行自我纠错,其本质仍然是在作出一项行政行为,根据正当程序原则,行政机关自我纠错也应遵循一定的程序性要求,如此才能更好地合理限制行政机关自我纠错权力。虽然目前我国法律对此尚无具体的程序性规定,但作出一项行政行为,行政机关做到事前告知,事中为相对人提供陈述、申辩的机会,事后提供救济渠道,是最基本的程序要求。另外在学理上探讨较多的是时间上的限制。虽然行政机关作出的是一项违法行为,但违法行政行为并不影响它能够产生、变更或者消灭相应的法律关系。随着时间的推移,相关的个人和组织在这种具有违法性的法律关系上形成的社会关系逐渐趋于稳定。在这样的情况下如果行政机关动用撤销权,欲使社会关系重新回到原有状态,可能会给社会带来更大的不稳定;人们基于这样的事实所作出的生产、生活的合理预期,可能因为行政机关行使撤销权而中断。这样的后果显然不利于社会安定与发展,因此,有必要对行政机关行使撤销权等纠错方式进行一定的时间限制。但无论是程序性规定,还是时间上限制,都涉及具体规定,有待实践探索和将来法律明确规定。
(执笔人:寇秉辉;核稿人:郭修江)


来源:微信公众号 行政法实务

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