最高法判例:行政机关不依约履行行政协议与行政机关撤销行政协议竞合时的审理

裁判要点

1.行政协议是行政机关和行政相对人通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。通常认为,基于实现公共利益或者行政管理的目标,行政机关具有一定的管理权。在特定情形下行政机关有权变更、解除行政协议,但该行政优益权的行使须受到严格限制。行政协议签订后,非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平以及履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失等情形不得随意解除,从而最大程度维护行政协议的稳定性以及行政机关的公信力。行政协议案件中协议的订立、履行等都是双方合意的产物,当事人在提起的行政协议案件中所提诉讼请求常常不限于针对行政机关的行政行为。因此,行政协议案件中的法律关系较为复杂。人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的,人民法院应当针对其诉讼请求,对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

2.当事人向人民法院提起本案诉讼要求行政机关履行涉案协议。针对行政机关在本案一审诉讼过程中单方撤销涉案协议的行为,人民法院应当在本案中就该撤销行为一并进行合法性审查,并依法作出裁判。而不能迳以涉案协议已被撤销,当事人所诉继续履行涉案协议的前提条件及事实依据已不存在为由,驳回其诉讼请求。当事人即使撤回本案起诉,另行就行政机关撤销涉案协议的行为提起诉讼,其核心诉求并未发生变化,仍是要求行政机关继续履行涉案协议。这也必然要求人民法院对撤销行为进行合法性审查,故其与本案实质上并无区别。

 

裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行申2796号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):任文彬,男,1960年5月4日出生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。

委托诉讼代理人:任志国(系任文彬之子),男,1982年11月5日出生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民政府。住所地:黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区龙华路**。

法定代表人:张洪义,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:刘延文,该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人:李众,该区人民政府法律顾问。

再审申请人任文彬因诉黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民政府(以下简称铁锋区政府)履行房屋安置补偿协议一案,不服黑龙江省高级人民法院(2019)黑行终592号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

任文彬向本院申请再审称:行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化,履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的特定情形下才能行使。变更、解除协议应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人,或者权利义务存在无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。而在本案中,任文彬不存在欺诈、胁迫情形,16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议(以下简称涉案协议)亦无损害国家利益和社会公共利益等情形。铁锋区政府作为行政机关在任文彬起诉履行安置补偿协议后,在诉讼过程中以撤销的手段不履行涉案协议,显属违约行为。涉案协议中关于“家庭困难无力投资免于投资”的条款应当认定为有效。一、二审法院未对任文彬关于要求铁锋区政府出具手续的诉讼请求作出判决,属于遗漏诉讼请求情形。请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

本院认为,一、二审法院关于铁锋区政府系本案适格被告的认定正确,本院不再赘述。本案争议焦点是一、二审法院判决驳回任文彬的诉讼请求是否正确。

行政协议是行政机关和行政相对人通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。通常认为,基于实现公共利益或者行政管理的目标,行政机关具有一定的管理权。在特定情形下行政机关有权变更、解除行政协议,但该行政优益权的行使须受到严格限制。行政协议签订后,非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平以及履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失等情形不得随意解除,从而最大程度维护行政协议的稳定性以及行政机关的公信力。行政协议案件中协议的订立、履行等都是双方合意的产物,当事人在提起的行政协议案件中所提诉讼请求常常不限于针对行政机关的行政行为。因此,行政协议案件中的法律关系较为复杂。人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的,人民法院应当针对其诉讼请求,对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。故本案中,任文彬向人民法院提起本案诉讼要求铁峰区政府履行涉案协议、为其出具相关手续。针对铁峰区政府在本案一审诉讼过程中单方撤销涉案协议的行为,经一审法院释明,任文彬拒绝变更诉讼请求,则人民法院应当在本案中就铁峰区政府的撤销行为一并进行合法性审查,并依法作出裁判。一审、二审法院未审查铁峰区政府撤销涉案协议行为的合法性,迳以涉案协议已被撤销,任文彬所诉继续履行涉案协议的前提条件及事实依据已不存在为由,驳回任文彬的诉讼请求,裁判结果确有不当,应予纠正。值得一提的是,任文彬即使按照一审法院释明撤回本案起诉,另行就铁峰区政府撤销涉案协议的行为提起诉讼,其核心诉求并未发生变化,仍是要求铁峰区政府继续履行原涉案协议、为其出具相关手续。这也必然要求人民法院对任文彬可能提起的另案行政诉讼中对铁峰区政府的撤销行为进行合法性审查,故其与本案实质上并无区别。为节约司法资源,避免当事人诉累,实质化解行政争议,人民法院亦应当在本案中就铁峰区政府的撤销行为一并进行合法性审查,并依法作出裁判。

综上,任文彬的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定,裁定如下:

一、本案指令黑龙江省高级人民法院再审;

二、再审期间,中止原判决的执行。

 

审判长  梁凤云

审判员  杨 迪

审判员  张 艳

二〇二〇年十二月二十六日

法官助理    任必恒

书记员        王   旭

来源:公众号 鲁法行谈

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