最高法院判例:诉讼行为能力的认定与法定代理人——任桂英诉右玉县政府、朔州市政府土地行政补偿案

【裁判要旨】

提起行政诉讼的公民,应当有诉讼行为能力。所谓诉讼行为能力,是指具备本人或由其指定的代理人参与诉讼的能力,亦即自己或指定代理人为诉讼行为的能力。没有诉讼行为能力的公民,由于其诉讼行为能力的缺乏,不能独立为诉讼行为,亦不具有对代理权限表达个人独立意志的能力,法律为了保护其合法权益,乃设置了法定代理人制度。对此《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条也规定:“没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。”法定代理人产生的前提,必须是当事人没有诉讼行为能力。至于如何认定没有诉讼行为能力,原则上,应当参照民法上对于民事行为能力的规定。按照当时有效的《民法通则》第十三条的规定,“不能辨认自己行为的××人是无民事行为能力人,由他的法定代理人代理民事活动。”

按照法律规定由法定代理人为诉讼行为,是行政诉讼的法定起诉条件之一,在不符合法定代理的情况下,一审法院在责令补正或者更正的前提下裁定驳回起诉,符合法律和司法解释的规定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申3688号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)任桂英,女,1931年8月11日出生,汉族,住山西省左云县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)右玉县人民政府,住所地山西省右玉县玉林东街1号。

法定代表人王志坚,该县人民政府县长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)朔州市人民政府,住所地山西省朔州市市府街1号。

法定代表人高键,该市人民政府市长。

再审申请人任桂英因诉右玉县人民政府、朔州市人民政府土地行政补偿一案,不服山西省高级人民法院(2017)晋行终563号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

任桂英向山西省忻州市中级人民法院起诉称:任桂英是右玉县牛心堡乡云阳堡村村民,2009年政府修建大呼高速经过本村,占用村民耕地,任桂英耕地共占用13亩,其中路基占用5.7亩,绿化带占用7.3亩,任桂英及其法定代理人连栓栓因征地补偿及相关事宜向朔州市人民政府申请复议被驳回,故提起诉讼,请求人民法院判令:一、撤销朔州市人民政府行政复议决定中第一项;二、右玉县人民政府按照标准给予任桂英5.7亩占地征地补偿60378.96元;三、右玉县人民政府按规定支付任桂英社会保障补助费用共计39264元;四、右玉县人民政府按标准补偿任桂英自2008年至2016年种粮直补款合计14055.6元;五、右玉县人民政府支付任桂英大呼高速绿化带退耕还林补偿款13140元;六、右玉县人民政府赔偿任桂英的法定代理人连栓栓7年误工费共计370720元。

山西省忻州市中级人民法院一审认为:连栓栓以任桂英法定代理人身份起诉,却未提交可以作为任桂英法定代理人的相应证据,连栓栓虽向该院提交了任桂英所在村村民委员会的证明和任桂英在医院就诊的病历,但其无法证明任桂英属无诉讼行为能力人,为此连栓栓以任桂英法定代理人的身份起诉不符合行政案件受理条件,故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项、第二款的规定,作出(2017)晋09行初12号行政裁定,驳回连栓栓代为任桂英提起的起诉。

任桂英不服,提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为:连栓栓要作为其母亲的法定代理人参加诉讼,依照《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第十二条和第十三条的规定,其母亲须是无民事行为能力人或者限制民事行为能力人,又根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,要确定其母亲为无民事行为能力人和限制民事行为能力人须有法院通过特别程序对其作出的认定,连栓栓在未有该认定的情况下,即以其母亲法定代理人的身份起诉缺乏符合主体资格的事实依据,原审法院驳回其起诉是正确的,应予维持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

任桂英向本院申请再审称:原审法院审非所诉,诉的是征地补偿、社保金等,而审的是再审申请人有没有诉讼行为能力,以法定代理人不能证明其母亲无诉讼行为能力为由驳回了诉讼请求。二审法院重复一审裁定,判非所诉。再审申请人的法定代理人向二审法院递交了再审申请人已患精神疾病的司法鉴定申请及再审申请人患脑萎缩、腔隙性脑梗塞的核磁共振医学检查报告及已患疾病证明书,但二审法院既不依照法定程序作出鉴定裁判,又无视再审申请人提供的客观证明。再审申请人患精神方面的疾病,间歇性老年痴呆、说胡话、举止行为异常,是长期居住地街坊、邻居众所周知的事实。请求:1.撤销山西省高级人民法院(2017)晋行终563号行政裁定;2.判令右玉县人民政府按照4万元/亩的补偿标准支付再审申请人征地补偿、安置费共计52万元,支付失地农民社保金共计86400元,补偿自2008年至2018年种粮直补款合计17127元,赔偿再审申请人的法定代理人连栓栓9年误工费共计476640元。

本院认为:提起行政诉讼的公民,应当有诉讼行为能力。所谓诉讼行为能力,是指具备本人或由其指定的代理人参与诉讼的能力,亦即自己或指定代理人为诉讼行为的能力。没有诉讼行为能力的公民,由于其诉讼行为能力的缺乏,不能独立为诉讼行为,亦不具有对代理权限表达个人独立意志的能力,法律为了保护其合法权益,乃设置了法定代理人制度。对此《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条也规定:“没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。”本案就是由连栓栓以其母亲任桂英法定代理人的身份代为提起诉讼。作为成年子女,连栓栓具备作为其母亲的监护人以及法定代理人的资格,但是,法定代理人产生的前提,必须是当事人没有诉讼行为能力。至于如何认定没有诉讼行为能力,原则上,应当参照民法上对于民事行为能力的规定。按照当时有效的《民法通则》第十三条的规定,“不能辨认自己行为的××人是无民事行为能力人,由他的法定代理人代理民事活动。”本案中,连栓栓正是主张其母亲任桂英患有××,因而属于无民事行为能力人。但是,根据《民法通则》第十九条的规定,××人无民事行为能力须经宣告,即“××人的利害关系人,可以向人民法院申请宣告××人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人”。而连栓栓只是向一审法院提交了任桂英所在村民委员会证明和任桂英医院就诊病历,一审法院认定连栓栓提交的材料无法证明任桂英无诉讼行为能力,连栓栓以任桂英法定代理人的身份代为提起诉讼不符合行政案件受理条件,并无不当。按照法律规定由法定代理人为诉讼行为,是行政诉讼的法定起诉条件之一,在不符合法定代理的情况下,一审法院在责令补正或者更正的前提下裁定驳回起诉,符合法律和司法解释的规定,并不存在再审申请人所称“审非所诉”、“判非所诉”的情形。

综上,再审申请人的再审理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人任桂英的再审申请。

审判长  李广宇

审判员     阎巍

审判员     仝蕾

二〇一八年八月三十一日

法官助理    骆芳菲

书记员    王昱力

来源:公众号 行政法

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