最高法院判例:共同被告情况下级别管辖“就高不就低”原则的适用——李文英诉太和县政府、城关镇政府等行政强制及行政赔偿案

【裁判要旨】

被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候,会发生两个以上行政机关作出同一行政行为,因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同,则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院,也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖

适用“就高不就低”原则的前提是有“高”,当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖,就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是,这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同,不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理,以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的基层人民法院。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申1134号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李文英,女,1951年8月17日出生,汉族,住安徽省太和县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)太和县人民政府,住所地安徽省太和县。

法定代表人刘牧愚,该县人民政府县长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)太和县城关镇人民政府,住所地安徽省太和县。

法定代表人张峰,该镇人民政府镇长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)太和县公安局,住所地安徽省太和县。

法定代表人张广杰,该局局长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)太和县城乡管理行政执法局,住所地安徽省太和县。

法定代表人刘志,该局局长。

再审申请人李文英因诉太和县人民政府(以下简称太和县政府)、太和县城关镇人民政府(以下简称城关镇政府)、太和县公安局、太和县城乡管理行政执法局(以下简称太和县城管局)房屋行政强制拆除及行政赔偿一案,不服安徽省高级人民法院(2017)皖行终584号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

李文英向安徽省阜阳市中级人民法院起诉称:2016年元旦前后,被告在未履行任何法定程序的情况下,将其位于太和县城关镇贾小村委会侯庄自然村的房屋强拆。太和县公安局对其他被告在强拆现场故意毁损公民个人财产的违法行为,不仅不予制止,反而通过限制其人身自由的方式协助强拆其房屋。被告的行为侵犯了其合法权益,请求依法确认被告强拆其房屋的行为违法;判令恢复其房屋原状。

安徽省阜阳市中级人民法院一审认为:《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第三项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中,太和县政府、太和县公安局及太和县城管局均否认参与拆除李文英的房屋,而李文英提供的证据仅能证明其在征收范围内有房屋存在,不能证明上述三被告参与拆除其房屋,李文英针对太和县政府、太和县公安局、太和县城管局的起诉没有事实根据。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。本案中,城关镇政府在答辩及庭审中均自认拆除了李文英的涉案房屋,且李文英对此并无异议。因此,城关镇政府为本案适格的被告。《行政诉讼法》第十四条规定:基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定:中级人民法院管辖下列第一审行政案件:(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;(二)海关处理的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件;(四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。依据上述法律规定,本案应当由基层法院管辖。《行政诉讼法》第四十九条第四项规定,提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。李文英的起诉不符合上述法律规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定,作出(2016)皖12行初168号之一行政裁定,驳回李文英的起诉。

李文英不服,提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为:《行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”本案中,李文英请求确认太和县政府、太和县城管局、太和县公安局、城关镇政府共同强制拆除其房屋的行为违法。其向一审法院提交的照片、视听资料等,未注明制作时间、制作方法、制作人等,不符合证据的形式要求,并且从上述证据中也无法辨识太和县政府、太和县城管局、太和县公安局参与实施了强制拆除行为。一审出庭作证的证人均系其同村村民,与其有密切关系,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二项规定,亦不能单独作为定案证据。太和县政府、太和县城管局、太和县公安局均否认其实施了强制拆除行为,故李文英以该三行政机关为共同被告提起行政诉讼,缺乏事实根据,一审法院裁定驳回其起诉,并无不当。李文英上诉提出生效行政判决确认太和县。对此,该院认为,该生效判决认定拆除行为系城南片区拆迁指挥部组织实施,该指挥部是由太和县政府组建,故应当由太和县政府承担法律责任。而本案中城关镇政府自认其拆除了李文英的房屋,且其具有独立承担法律责任的能力,故城关镇政府系本案适格被告。李文英就涉案强拆行为向中级人民法院提起行政诉讼,不符合级别管辖的规定。相应地,其提起的行政赔偿请求亦不符合法定受理条件,依法亦应驳回。综上,一审裁定驳回起诉并无不当,李文英的上诉理由不能成立,不予支持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

李文英向本院申请再审称:1.城关镇政府实施拆迁,是受太和县政府的委托,太和县政府应对城关镇政府的征地拆迁行为负责,属于适格被告。再审申请人不服太和县政府、城关镇政府、太和县公安局、太和县城管局共同作出的强拆行为提起诉讼,将其列为共同被告,应以行政位阶高的被告对应的行政管辖级别确定管辖法院。故本案应由安徽省阜阳市中级人民法院管辖,该院以本案不属于其管辖为由驳回起诉,确有错误。2.原审法院作为管辖法院,已经对本案审理完毕,此时再以不属于受案人民法院管辖为由裁定驳回起诉,缺乏法律依据。即使原审法院对太和县政府、太和县公安局、太和县城管局未参与强拆的认定成立,在有证据证明城关镇政府参与强拆的情况下,也应当对城关镇政府的强拆行为是否合法以及是否赔偿依法作出判决。根据《行政诉讼法》第二十四条第一款和《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条的规定,原审法院已经审理了再审申请人对城关镇政府的起诉,应当视为原审法院已经决定自己审理该案件,不宜再裁定驳回起诉,否则不仅浪费资源,也会增加诉讼当事人的讼累。3.根据《行政诉讼法》第二十二条的规定,即使再审申请人对城关镇政府的起诉确实不属于原审法院管辖,原审法院也应当在开庭审理之前依法将本案移送有管辖权的人民法院,而非开庭审理后裁定驳回起诉。综上,请求依法撤销一审和二审行政裁定。

本院认为:被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候,会发生两个以上行政机关作出同一行政行为,因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同,则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院,也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。本案就是如此。再审申请人以太和县政府、城关镇政府、太和县公安局、太和县城管局为共同被告向安徽省阜阳市中级人民法院提起诉讼,该院予以立案,符合前述“就高不就低”的原则。

但是,立案只是产生了诉讼系属,在立案之后,对于是否符合法定起诉条件,人民法院应当作出进一步审查。本案中,一审法院在立案之后经审查认为,“太和县政府、太和县公安局及太和县城管局均否认参与拆除李文英的房屋,而李文英提供的证据仅能证明其在征收范围内有房屋存在,不能证明上述三被告参与拆除其房屋,李文英针对太和县政府、太和县公安局、太和县城管局的起诉没有事实根据。”再审申请人在再审申请中虽然坚持认为,“城关镇政府实施拆迁,是受太和县政府的委托,太和县政府应对城关镇政府的征地拆迁行为负责,属于适格被告”,但其并不能提供相应的事实依据。一审和二审法院认为,“城关镇政府自认其拆除了李文英的房屋,且其具有独立承担法律责任的能力,故城关镇政府系本案适格被告”,并无不当。在针对太和县政府的起诉不成立的情况下,一审和二审法院认定“李文英就涉案强拆行为向中级人民法院提起行政诉讼,不符合级别管辖的规定”,亦无不妥。

值得讨论的是处理方式。再审申请人认为,“原审法院作为管辖法院,已经对本案审理完毕,此时再以不属于受案人民法院管辖为由裁定驳回起诉,缺乏法律依据。”“原审法院已经审理了再审申请人对城关镇政府的起诉,应当视为原审法院已经决定自己审理该案件,不宜再裁定驳回起诉,否则不仅浪费资源,也会增加诉讼当事人的讼累。”“即使对城关镇政府的起诉确实不属于原审法院管辖,原审法院也应当在开庭审理之前依法将本案移送有管辖权的人民法院,而非开庭审理后裁定驳回起诉。”这些观点不无道理。固然,适用“就高不就低”原则的前提是有“高”,当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖,就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是,这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同,不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理,以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,但正确的做法不应当是全案驳回起诉,而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的基层人民法院。移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施,目的不仅在于纠正法院的管辖错误,也旨在谋求对于原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样裁定驳回起诉,那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用,还有可能导致起诉期限的耽误。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误,有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。本案不予适用移送管辖的规定,依法应予纠正。但经本院了解,再审申请人已针对城关镇政府另行提起诉讼,因此决定不对本案提起再审,再审申请人可以以本案生效裁判和本裁定为据,在另行起诉中主张相应的权利。

综上,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李文英的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员    仝蕾

二〇一八年三月三十日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

来源:公众号 行政法

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