最高法院判例:政府信息公开中的“三需要”、个人隐私及征求第三方意见——刘广森等诉濮阳县政府政府信息公开案

【裁判要旨】

1.政府信息公开中“三需要”的判断和审查要件

“三需要”问题一直是一个争论不断、令人纠结的问题。《政府信息公开条例》虽然在第十三条提到了“自身生产、生活、科研等特殊需要”,但其主要意旨在于规定,除了行政机关主动公开信息之外,公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取政府信息。所谓“三需要”,并非对申请人资格的一种限制。另外考虑到“三需要”是一个内涵外延都不特定的法律概念,非常容易被滥用或者误用,因此《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》规定了比较严格的适用条件和范围。根据第五条第六款的规定,只有当“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的”情况下,人民法院才“可以要求原告对特殊需要事由作出说明”。根据第十二条第六项的规定,只有同时具备以下三个条件的,人民法院才可以判决驳回原告的诉讼请求:第一,原告“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要”;第二,“被告据此不予提供”;第三,“被告已经履行法定告知或者说明理由义务”。除此之外,人民法院通常不宜主动审查“三需要”问题,更不能主动以不符合“三需要”为理由判决原告败诉。而且,对于“三需要”的“合理说明”,并不是一种证明责任,无须要求原告提供相关证明材料。

2.政府信息公开中个人隐私的界定及征求第三方意见的程序

《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及个人隐私的政府信息。通常认为,不得公开涉及个人隐私的政府信息是一种非强制性例外,这是因为:第一,权利人对涉及其个人隐私的政府信息拥有决定是否公开的权利,如果权利人同意公开则公开就不成为问题;第二,个人隐私权存在“可克减性”,也就是说,如果与隐私权相对的公共利益足够重要,则允许隐私权为公共利益让步。正是基于这种衡量,《政府信息公开条例》第十四条第四款还规定:“经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”《政府信息公开条例》第二十三条还规定了在涉及第三方个人隐私的情况下应当书面征求第三方意见的程序。

3.政府信息公开中个人隐私权的让渡

《政府信息公开条例》第二十三条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”由上述规定可知,在涉及第三方的情况下,政府信息是否公开,并不单纯取决于第三方是否同意,更要看是否确实涉及个人隐私以及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡。

4.土地征收范围内的村民对分户补偿情况有知情权

集体土地征收分户补偿情况尽管一定程度涉及其他户的个人隐私,但为了保证征收补偿的公开和公平,消除被征收人不公平补偿的疑虑和担心,法律对这类个人隐私进行一定的让渡。对于分户补偿情况是否应予公开,集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别,可以参照适用。土地征收范围内的村民,有权知道分户补偿情况,政府应当向其公开这些信息。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

(2018)最高法行再180号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘广森,男,1989年1月13日出生,汉族,住河南省濮阳县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘世刚,男,1958年6月2日出生,汉族,住河南省濮阳县。

委托代理人程桂梅,女,1956年6月21日出生,汉族,住河南省濮阳县,系刘世刚之妻。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘俊英,女,1960年6月4日出生,汉族,住河南省濮阳县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省濮阳县人民政府,住所地河南省濮阳县红旗路东段路北。

法定代表人孙庆伟,该县人民政府县长。

委托代理人范青利,该县人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人赵凤霞,该县人民政府法制办公室工作人员。

再审申请人刘广森、刘世刚、刘俊英因诉河南省濮阳县人民政府(以下简称濮阳县政府)政府信息公开一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终2075号行政判决,向本院申请再审。本院于2018年9月29日作出(2018)最高法行申1572号行政裁定,提审本案,并依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

河南省濮阳市中级人民法院一审查明:2017年1月17日,濮阳县政府按照濮阳市中级人民法院(2016)豫09行初190号行政判决,对刘广森、刘世刚、刘俊英申请公开的“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的土地征收补偿费用发放情况的具体明细”、“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的土地征收补助费用发放情况的具体明细”、“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的房屋拆迁补偿费用发放情况的具体明细”、“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的房屋拆迁补助费用发放情况的具体明细”政府信息作出《关于刘广森、刘俊英、刘世刚三人政府信息公开申请的答复》,对涉及刘广森、刘世刚、刘俊英三户的相关政府信息进行了公开,于2017年1月20日送达刘广森、刘世刚、刘俊英。濮阳县政府在《关于刘广森、刘俊英、刘世刚三人政府信息公开申请的答复》中称,一、刘广森、刘世刚、刘俊英申请获取的“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的房屋拆迁补偿费用发放情况的具体明细”的政府信息属于部分公开范围,除刘广森、刘世刚、刘俊英外其他村民房屋拆迁补偿费用发放情况明细的内容属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第十四条、第二十二条规定,对该部分信息不予公开。刘广森、刘世刚、刘俊英三户房屋拆迁补偿费用发放情况,将以纸质方式向刘广森、刘世刚、刘俊英提供。二、刘广森、刘世刚、刘俊英申请获取的“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的土地征收补偿费用发放情况的具体明细”的政府信息属于部分公开范围。刘广森、刘世刚、刘俊英三户宅基均未超过0.5亩,根据《濮阳县产业集聚区社区搬迁安置补偿实施方案》规定,三户将安置于濮上人家社区,宅基不再进行货币补偿。除刘广森、刘世刚、刘俊英外其他村民土地征收补偿费用发放情况明细的内容属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的政府信息。根据《政府信息公开条例》第十四条、第二十二条规定,对该部分信息不予公开。三、刘广森、刘世刚、刘俊英申请获取的“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的土地征收补助费用发放情况的具体明细”、“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的房屋拆迁补助费用发放情况的具体明细”的政府信息不存在。刘广森、刘世刚、刘俊英不服,提起行政诉讼,请求:撤销濮阳县政府于2017年1月17日作出的《关于刘广森、刘俊英、刘世刚三人政府信息公开申请的答复》;责令濮阳县政府对刘广森、刘世刚、刘俊英所申请的“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村除刘广森、刘世刚、刘俊英外其他所有村民的房屋拆迁补偿费用、土地征收补偿费用发放情况的具体明细”的政府信息依法予以公开。

河南省濮阳市中级人民法院一审认为:刘广森、刘世刚、刘俊英对濮阳县政府答复第三项予以认可,即“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的土地征收补助费用发放情况的具体明细”、“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的房屋拆迁补助费用发放情况的具体明细”的政府信息不存在。濮阳县政府对涉及刘广森、刘世刚、刘俊英的相关信息已经予以公开。三人申请公开其他村民的信息不属于其生产、生活、科研等需要,濮阳县政府对涉及其他村民的信息不予公开并无不当,故三人关于撤销濮阳县政府答复及责令其公开其他村民房屋拆迁补偿费用、土地征收补偿费用发放情况的具体明细的政府信息的诉讼请求没有法律依据,对三人诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,作出(2017)豫09行初15号行政判决,驳回刘广森、刘世刚、刘俊英的诉讼请求。

刘广森、刘世刚、刘俊英不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为:一、濮阳县政府对于刘广森、刘世刚、刘俊英申请公开的政府信息中涉及刘广森、刘世刚、刘俊英的相关信息已经予以公开,对于刘广森、刘世刚、刘俊英申请公开的“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的土地征收补助费用发放情况的具体明细”、“红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民的房屋拆迁补助费用发放情况的具体明细”也已告知其此信息不存在。刘广森、刘世刚、刘俊英对此不持异议。双方争议的主要问题是濮阳县政府是否应当向刘广森、刘世刚、刘俊英公开其他村民土地征收补偿费用、房屋拆迁补偿费用发放情况的具体明细。二、根据《政府信息公开条例》第十三条规定,对于除行政机关应主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织应当基于自身生产、生活、科研等特殊需要向有关行政机关申请获取相关政府信息。本案中,刘广森、刘世刚、刘俊英申请公开其他村民土地征收补偿费用、房屋拆迁补偿费用发放情况的具体明细,不属于其生产、生活、科研等需要,并不符合上述法律规定,刘广森、刘世刚、刘俊英的诉讼请求没有法律依据,其上诉理由不能成立,不予支持。据此判决驳回上诉,维持原判。

刘广森、刘世刚、刘俊英向本院申请再审称:1.根据《政府信息公开条例》第十一条第三项的规定,征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于再审被申请人必须公开的范围,即使再审申请人不申请,其也应当主动公开。2.涉案政府信息与再审申请人的生活息息相关。再审申请人作为被拆迁人,房屋已被强拆,至今未与拆迁方就拆迁补偿问题达成一致。再审申请人申请政府信息公开是为了了解拆迁补偿标准是否在已搬迁的村民那里得到落实,是否有已搬迁的村民获得的拆迁补偿款超出规定的标准从而对包括再审申请人在内的其他村民造成不公正的结果,再审被申请人在涉案征收补偿工作中是否做到公平、公正、公开、透明。二审法院以涉案政府信息不属于再审申请人生产、生活、科研等需要为由驳回诉讼请求,没有法律依据。3.再审被申请人不予公开涉案政府信息适用法律错误、违反法定程序。再审被申请人以涉案政府信息属于个人隐私为由不予公开,而二审判决没有认定为属于个人隐私或与个人隐私相关,故再审被申请人不予公开涉案信息属适用法律错误。根据《政府信息公开条例》第十四条第四项规定,涉案政府信息即便涉及个人隐私,再审被申请人也应当依法征询权利人的意见,但其在未征询其他相关村民是否同意公开的情况下,迳行决定不予公开,严重违反法定程序。综上,请求撤销二审判决,支持再审申请人的一审诉讼请求。

濮阳县政府答辩称:再审申请人申请公开的政府信息属于部分公开范围,濮阳县政府公开了涉及再审申请人的信息,其他村民的信息属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私造成不当侵害的政府信息,且再审申请人申请公开其他村民的信息不属于其生产、生活、科研等需要,濮阳县政府对涉及其他村民的信息不予公开并无不当。濮阳县政府已依法履行法定职责,再审申请人的主张缺乏事实及法律依据,请求驳回再审申请人的再审申请。

本院认为:综合一审和二审裁判理由和再审申请人的再审理由,本案的核心争议是,再审被申请人濮阳县政府是否应当向再审申请人公开铁炉村除再审申请人之外其他所有村民的土地征收补偿费用、房屋拆迁补偿费用发放情况的具体明细。此间涉及“三需要”的判断、个人隐私的界定以及征求第三方意见程序如何进行等法律问题。

一、“三需要”

“三需要”问题一直是一个争论不断、令人纠结的问题。《政府信息公开条例》虽然在第十三条提到了“自身生产、生活、科研等特殊需要”,但其主要意旨在于规定,除了行政机关主动公开信息之外,公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取政府信息,所谓“三需要”,并非对申请人资格的一种限制。另外考虑到“三需要”是一个内涵外延都不特定的法律概念,非常容易被滥用或者误用,因此《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》规定了比较严格的适用条件和范围。根据第五条第六款的规定,只有当“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的”情况下,人民法院才“可以要求原告对特殊需要事由作出说明”。根据第十二条第六项的规定,只有同时具备以下三个条件的,人民法院才可以判决驳回原告的诉讼请求:第一,原告“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要”;第二,“被告据此不予提供”;第三,“被告已经履行法定告知或者说明理由义务”。除此之外,人民法院通常不宜主动审查“三需要”问题,更不能主动以不符合“三需要”为理由判决原告败诉。而且,对于“三需要”的“合理说明”,并不是一种证明责任,无须要求原告提供相关证明材料。在本案,行政机关是以“属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害”为由不予公开政府信息,一审和二审法院直接以再审申请人申请公开的政府信息“不属于其生产、生活、科研等需要”为由判决驳回其诉讼请求,不符合前述司法解释的规定。

二、个人隐私与征求第三方意见

《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及个人隐私的政府信息。通常认为,不得公开涉及个人隐私的政府信息是一种非强制性例外,这是因为,第一,权利人对涉及其个人隐私的政府信息拥有决定是否公开的权利,如果权利人同意公开则公开就不成为问题;第二,个人隐私权存在“可克减性”,也就是说,如果与隐私权相对的公共利益足够重要,则允许隐私权为公共利益让步。正是基于这种衡量,《政府信息公开条例》第十四条第四款还规定:“经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”《政府信息公开条例》第二十三条还规定了在涉及第三方个人隐私的情况下应当书面征求第三方意见的程序。在本案,再审被申请人认为再审申请人申请公开的政府信息涉及个人隐私,却并未举证证明其已履行书面征求第三方意见的程序。在此情况下,其迳行以此为由决定不予公开,不符合上述法规的规定。

三、个人隐私权的让渡

《政府信息公开条例》第二十三条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”由上述规定可知,在涉及第三方的情况下,政府信息是否公开,并不单纯取决于第三方是否同意,更要看是否确实涉及个人隐私以及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡。在本案,再审申请人申请公开的信息是红旗路东延建设项目涉及到的濮阳县××镇铁炉村所有村民补偿、补助费用发放情况的明细。分户补偿情况尽管一定程度涉及其他户的个人隐私,但为了保证征收补偿的公开和公平,消除被征收人不公平补偿的疑虑和担心,法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。根据《政府信息公开条例》第十一条第三项的规定,“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”属于“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案涉及的虽然是集体土地征收,但对于分户补偿情况是否应予公开,集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别,可以参照适用。再审申请人作为土地征收范围内的村民,有权知道分户补偿情况,再审被申请人应当向再审申请人公开这些政府信息。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定,判决如下:

一、撤销河南省高级人民法院(2017)豫行终2075号行政判决和河南省濮阳市中级人民法院(2017)豫09行初15号行政判决;

二、撤销河南省濮阳县人民政府于二〇一七年一月十七日作出的《关于刘广森、刘俊英、刘世刚三人政府信息公开申请的答复》第一项、第二项;

三、责令河南省濮阳县人民政府在本判决生效之日起十五个工作日内向刘广森、刘世刚、刘俊英提供其所申请公开的政府信息。

一审和二审案件受理费共计100元,由再审被申请人河南省濮阳县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员    仝蕾

二〇一八年十一月三十日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

来源:公众号 行政法

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