最高法院判例:行政诉讼的单一之诉、共同诉讼与一并解决相关民事争议——张琪麟诉武陟县政府、三阳乡政府不履行土地确权职责争议等案

【裁判要旨】

1.行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告,就单一之起诉声明及单一之诉讼标的起诉,即所谓的单一之诉共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则。根据《行政诉讼法》第二十七条的规定,行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件,在此情形下,既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为,也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出,如果案件必须合一确定,则可将数个原告或数个被告视为一体,一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件,法律之所以允许合并审理,并非必须合一确定,而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为,本应分别提起诉讼,只有当人民法院认为有必要时,再将数个起诉合并审理。

2.《行政诉讼法》对一并解决相关民事争议作出了规定,这一制度对于解决民事行政争议相互交织、减少循环诉讼、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推诿,均具有积极意义。但是,《行政诉讼法》所确立的“一并解决相关民事争议”,在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”,而不是“行政附带民事诉讼”。确切地说,是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。一并审理后,仍然存在行政与民事两类诉讼、两个争议。正是基于这一特点,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条第一款规定:“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。”

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

(2017)最高法行申3307号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张琪麟,男,1976年10月24日出生,汉族,住河南省武陟县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武陟县人民政府,住所地河南省武陟县兴华路8号。

法定代表人秦迎军,该县人民政府县长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武陟县三阳乡人民政府,住所地河南省武陟县三阳乡三阳村。

法定代表人秦利公,该乡人民政府乡长。

一审被告张松才,男,1953年7月25日出生,汉族,住河南省武陟县。

一审被告祁风岭,女,1954年9月23日出生,汉族,住河南省武陟县。

再审申请人张琪麟因诉武陟县人民政府(以下简称武陟县政府)、武陟县三阳乡人民政府(以下简称三阳乡政府)不履行土地确权职责争议等一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终2740号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

张琪麟向河南省焦作市中级人民法院起诉称:一、2015年8月,张琪麟因农村宅基地使用权确权申请三阳乡政府确权一事,于2015年8月7日向三阳乡政府递交了宅基地使用权确权书面申请书,但乡政府未出具任何书面受理通知。张琪麟递交申请书后多次要求,三阳乡政府拒绝就所申请事项出具书面处理决定。对上述情况,2015年9月至2016年3月4日期间,张琪麟多次向武陟县政府、政府法制办、武陟县政府信访局、武陟县纪委、河南省纪委巡视组反映。他们均表示了受理,部分单位当张琪麟面,向三阳乡政府进行了催办。2016年3月4日,三阳乡政府对于张琪麟的土地确权申请出具了处理决定。张琪麟认为三阳乡政府、武陟县政府拒不依法履行土地确权法定职责的行为,侵害了其合法权益。自2015年12月至2016年4月1日,两次提起行政诉讼;在三阳乡政府、武陟县政府工作人员,多次保证将依法依规处置张琪麟的宅基地确权事务的前提下,张琪麟分别于2016年1月11日、2016年3月30日撤销了针对三阳乡政府、武陟县政府不依法履行土地确权职责的起诉。直至2016年5月9日,三阳乡政府、武陟县政府依然拒不依法履行法定职责,拒绝对张琪麟的土地确权请求事务作出确权决定。张琪麟认为三阳乡政府、武陟县政府工作人员要求张琪麟撤诉的行为,是一种欺骗行为,武陟县政府没有对三阳乡政府的违法行为及时纠正,没有尽到法定义务,行为违法错误,应当承担违法责任。二、张琪麟不服三阳乡政府2016年3月4日对其土地确权申请出具的处理决定,于2016年3月21日向武陟县政府递交了行政复议申请书,武陟县政府于2016年3月29日向张琪麟送达行政复议通知书的行为,违反了《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十七条、第二十三条关于受理日期和送达期限的规定。张琪麟多次查阅该复议案件卷宗,至2016年4月22日下午,三阳乡政府提交书面答辩意见,县政府法制办向张琪麟送达壹份并告知三阳乡政府仍未提交当初作出行政行为所依据的听证会意见、乡长主管副乡长审批意见等证据材料。张琪麟认为三阳乡政府拒不依法履行法定义务,拒不提交书面答辩意见和全部证据的行为,违反了《行政复议法》第二十三条、第三十六条的规定。武陟县政府未按照规定的时限办理行政复议受理和送达行政复议申请书副本的行为,违反了《行政复议法》第十七条、第二十三条的规定。武陟县政府、三阳乡政府拒不依法履行《行政复议法》规定的法定义务,侵害了张琪麟的法定权益,依法应予以纠正和承担赔偿责任。对张琪麟的宅基地确权申请,武陟县政府负有法定确权义务。三、张琪麟于2016年5月6日收到武陟县政府于2016年5月5日作出的(2016)8号行政复议决定书。该复议决定书没有针对张琪麟所申请行政复议的行政行为的合法性和适当性予以审查并作出复议决定,违反了《行政复议法》第三条、第二十八条所规定的法定义务,没有对张琪麟的复议请求予以支持,驳回了张琪麟的全部复议请求;对所复议的行政行为,没有依法予以认定违法,并因之予以撤销,并直接变更行政行为;张琪麟认为该行政行为属于严重违法错误行为,依法应予以纠正。该行政复议决定书责令三阳乡政府重新就张琪麟的土地确权申请事务作出处理决定,仅仅是部分履行了《行政复议法》第二十八条所规定的法定义务;其对于第二十八条所规定的其他法定义务没有履行,该行政行为属于严重违法错误行为,依法应予以纠正。认定“本政府认为:关于申请人的其他请求,没有相关法律依据,不予支持”,违反了《行政复议法》第四条规定的法定职责,也违反了《行政复议法》第三条、第六条、第二十八条的规定,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条、第四十七条的规定,以及《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十六条的规定、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十二条的规定;还违反了《河南省人民政府关于进一步加强行政复议工作的意见》豫政(2014)79号等法律法规规定的法定义务,该行政行为属于严重违法错误行为,依法应予以纠正。四、关于张琪麟曾向武陟县政府投诉三阳乡政府拒不依法履行宅基地确权法定职责的证据,目前仅有武陟县政府信访局代表武陟县政府,在2015年10月初出具的信访受理告知书,其他证据,依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定,由于被告受理申请的登记制度不完备,张琪麟可以不提供。五、关于赔偿请求的证据,依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定,张琪麟因一审被告未依法履行法定义务而进行行政诉讼活动所承担的损失是显而易见之事实,无需再提供其他证据。六、依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定,张琪麟提出以下诉讼请求:第一,1.判定武陟县政府在履行法定职责过程中,行政行为违法,特别是履行土地确权的领导、监察、实施和《行政复议法》规定的法定职责过程中行政行为违法;2.判定武陟县政府做出的(2016)8号行政复议决定中的决定“本政府认为:关于申请人的其他请求,没有相关法律依据,不予支持”违法,并对其依法予以撤销;3.判令武陟县政府在一周内完全履行《土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》和《行政复议法》规定的法定职责:对三阳乡政府做出的违法的土地确权行为依法予以认定,对其作出的(2016)8号行政复议决定书所复议的行政行为重新作出复议决定;对张琪麟的宅基地确权请求依法作出完全支持的确权决定。否则,对武陟县政府法定负责人处每日一百元的罚款,直至武陟县政府完全履行完毕宅基地确权法定职责;并对其拒绝履行法院判决义务的情况在《大河报》上予以公告;4.判令武陟县政府,因其行政不作为行为侵害了张琪麟的正当合法公民权益,就张琪麟为捍卫正当公民权利而遭受的损失(进行行政诉讼活动)进行赔偿,赔偿电话费、交通费、误工费等人民币10000元;5.判令武陟县政府就其违法过错行为向张琪麟做出书面道歉;6.判令武陟县政府承担本案诉讼费用。第二,1.判定三阳乡政府在履行法定职责过程中,行政行为违法;特别是履行《土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定的职责过程中,行政行为违法;2.判定三阳乡政府做出的(2016)4号决定书中的决定“对申请人张琪麟作为申请98号宅基地使用权的主体资格不予认可,依法驳回申请”违法,并对其依法予以撤销;3.判令三阳乡政府,因其行政不作为行为侵害了张琪麟的正当合法公民权益,就张琪麟为捍卫正当公民权利而遭受的损失(进行行政诉讼活动)进行赔偿,赔偿电话费、交通费、误工费等等人民币10000元;4.判令三阳乡政府就其违法过错行为向张琪麟做出书面道歉;5.判令三阳乡政府承担本案诉讼费用。立案后,张琪麟又增加张松才、祁风岭为被告,并增加诉讼请求:1.依法认定张琪麟独自对位于三阳乡××大队街98号宅基地整体拥有法定使用权;2.依法认定张琪麟与张松才、祁风岭位于三阳乡××大队街的宅基地的界址为:A、三阳村老大队街98号宅基地上,现存东屋房东墙墙体外沿外另加滴水宽度处,即张松才、祁风岭家北屋西山墙墙体外沿处,为张琪麟与张松才、祁风岭两家宅基地南北走向边界线位置,此边界线为正南正北走向。此南北走向边界线以东为张松才、祁风岭家宅基地,以西为张琪麟家宅基地;此南北走向边界线为张松才、祁风岭家宅基地最西边边界;B、三阳村老大队街98号宅基地上,现存东屋房南山墙墙体外沿处,向正东方向延伸直线位置,为张松才、祁风岭宅基地的最南边边界线。此边界线为张琪麟与张松才、祁风岭两家东西走向边界线位置,此边界线为正东正西走向。此正东西走向边界线以北为张松才、祁风岭家宅基地,以南无张松才、祁风岭家宅基地。

河南省焦作市中级人民法院一审认为:行政案件是对行政行为是否合法进行审查,如行政行为的相对人或利害关系人认为行政行为侵犯其合法权益的,应当对不同行政机关的不同行政行为分别提起诉讼,而不能请求人民法院在一次诉讼中审查不同行政机关的不同行政行为。本案中,张琪麟在一份诉状中对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出了多项诉讼请求(包括赔偿请求),但张琪麟对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出的多项诉讼请求应当分别提起诉讼;同时张琪麟将张松才、祁风岭列为被告请求人民法院解决土地权属争议也不符合法律规定,该土地权属争议依法应由行政机关处理。综上所述,张琪麟在一份诉状中对不同行政机关的不同行政行为提起诉讼不符合行政案件的起诉条件,其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项、第三条第二款之规定,作出(2016)豫08行初75号行政裁定,驳回张琪麟的起诉。

张琪麟不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:张琪麟在一个行政起诉状中,以不同的被告、不同的行政行为、不同的诉讼请求提起行政诉讼,由于上述诉讼不涉及同一或同类的行政行为,不属于可以合并审理的共同诉讼案件,依照《行政诉讼法》第二十七条的规定,张琪麟应分别起诉。张琪麟所提调查申请,不属于本案审查范围,不予准许。一审裁定适用法律正确,应予维持。据此裁定驳回上诉,维持一审裁定。

张琪麟向本院申请再审称:一审和二审法院审判程序违法,事实认定错误,适用法律错误。二审法院未通知必须参加诉讼的当事人参加诉讼活动、未对证据进行调取调查、不质证违法,剥夺再审申请人的质证辩论权利。本案所诉行政行为属于同类行政行为,一审和二审法院认为应当分别起诉没有法律依据,也没有就应该如何分别起诉给予张琪麟指导和明确解释,没有对被诉行政行为的合法性予以审查。张琪麟附带请求人民法院解决被诉行政行为所裁决的宅基地民事争议,符合法律规定。三阳乡政府、武陟县政府因本案行政行为侵害了张琪麟的合法权益,其有权依法请求赔偿。综上,请求:1.公开开庭提审本案,依法撤销一审和二审裁定;2.判令三阳乡政府作出的三政(2016)4号决定、武陟县政府作出的(2016)8号行政复议决定违法并予以撤销;3.判定三阳乡政府、武陟县政府因其本案行政违法行为侵害了张琪麟的正当合法公民权益,就张琪麟为捍卫正当公民权利而遭受的损失(进行行政复议、行政诉讼活动)进行赔偿,赔偿电话费、交通费、误工费等等人民币30000元。4.依法判定张琪麟独自对位于三阳乡××大队街98号宅基地整体拥有法定使用权,依法判定张琪麟位于三阳乡××大队街××宅基地与东邻张松才、祁风岭宅基地的界址为:(1)三阳村老大队街98号宅基地上,现存东屋房东墙墙体外沿外另加滴水宽度处,即张松才祁风岭家北屋西山墙墙体外沿处,为张琪麟与张松才、祁风岭两家宅基地南北走向边界线位置,此边界线为正南正北走向。此南北走向边界线以东为张松才、祁风岭家宅基地,以西为张琪麟家宅基地;此南北走向边界线为张松才、祁风岭家宅基地最西边边界。(2)三阳村老大队街98号宅基地上,现存东屋房南山墙墙体外沿处,向正东方向延伸直线位置,为张松才、祁风岭宅基地的最南边边界线。此边界线为张琪麟与张松才、祁风岭两家东西走向边界线位置,此边界线为正东正西走向。此正东西走向边界线以北为张松才、祁风岭家宅基地,以南无张松才、祁风岭家宅基地。

本院认为:行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告,就单一之起诉声明及单一之诉讼标的起诉,即所谓的单一之诉,共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则。《行政诉讼法》第二十七条规定:“当事人一方或者双方为二人以上,因同一行政行为发生的行政案件,或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。”根据本条规定,行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件,在此情形下,既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为,也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出,如果案件必须合一确定,则可将数个原告或数个被告视为一体,一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件,法律之所以允许合并审理,并非必须合一确定,而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为,本应分别提起诉讼,只有当人民法院认为有必要时,再将数个起诉合并审理。本案中,再审申请人在一份诉状中对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出了多项诉讼请求,既不属于因同一行政行为发生的行政案件,也不属于因同类行政行为发生的行政案件,原审法院认为应当分别提起诉讼,进而裁定驳回起诉,符合《行政诉讼法》第二十七条的规定。更何况,在不符合共同诉讼法定条件的情况下,以乡政府为被告到中级人民法院起诉,也不符合级别管辖的规定。

《行政诉讼法》对一并解决相关民事争议作出了规定,这一制度对于解决民事行政争议相互交织、减少循环诉讼、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推诿,均具有积极意义。但是,《行政诉讼法》所确立的“一并解决相关民事争议”,在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”,而不是“行政附带民事诉讼”。确切地说,是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。一并审理后,仍然存在行政与民事两类诉讼、两个争议。正是基于这一特点,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条第一款规定:“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。”本案中,再审申请人将私人列为被告,请求人民法院一并审理其土地使用权争议,既不符合行政诉讼“被告恒定”的制度设计,也不符合《土地管理法》第十六条规定的关于土地使用权争议的解决方式。即使属于一并解决民事争议的范畴,再审申请人在行政诉讼中直接提出民事请求,也不符合上述司法解释的规定。

便民利民是司法活动的宗旨与追求。对于缺乏诉讼知识的当事人,人民法院有义务进行必要的释明,以使他们选择正当的路径主张权利,解决争议。再审申请人主张,一审和二审法院“没有就应该如何分别起诉给予其指导和明确解释”,对此现有证据并未能证实当时的真实情况,但是,姑且不论一审法院是否在作出裁定前进行过释明,至少一审裁定已经对为何应当分别起诉说得非常清楚,在此情况下,如果再审申请人按照法院的指引,分别提起诉讼,而不是坚持对本案上诉、申诉到底,行政争议当能更早尘埃落定,其所说的电话费、交通费、误工费等等,兴许也能节省。

综上,再审申请人张琪麟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人张琪麟的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员 董保军

二〇一七年十一月三日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 张 兰

来源:公众号 行政法

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