最高法判例:如何确定行政诉讼被告——李春山诉怀远县政府房屋强拆案

【裁判要旨】

行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

判例索引:最高人民法院(2017)最高法行申366号行政裁定书

案由:房屋强拆

当事人:

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李春山。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)怀远县人民政府。

案件由来和审理经过:

再审申请人李春山因诉怀远县人民政府(以下简称怀远县政府)房屋强拆一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行终147号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘慧卓、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一审:

李春山向安徽省蚌埠市中级人民法院起诉称:因“文苑安置区”和“昌盛安置区”项目建设需要,李春山的房屋被列入征收拆迁范围。2014年6月18日,怀远县政府的工作人员、怀远县涡北新城区副书记王冲亲自到现场指挥,组织公安、行政执法等多人,带着机械设备将李春山的房屋强制拆除。李春山认为,在整个强拆过程中,没有出示任何合法的文件,属于非法强拆,故向人民法院提起行政诉讼。请求:1.确认怀远县政府强制拆除李春山房屋的行政行为违法;2.本案的诉讼费用由怀远县政府负担。

安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为:《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。从李春山提供的证据看,李春山的房屋是被怀远县城市管理行政执法局拆除的,而非县政府实施,县政府不是本案的适格被告,李春山将县政府列为本案被告,系错列被告,经释明李春山明确表示不同意变更。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定,作出(2015)蚌行初字第00013号行政裁定,驳回李春山的起诉。

李春山不服,提起上诉。

二审:

安徽省高级人民法院二审认为:根据行政诉讼法第四十九条的规定,提起行政诉讼应当符合下列条件:(二)有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”,不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述,而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出,被告不适格的,根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款的规定,人民法院应当向原告释明,要求其更换正确的被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。本案中,怀远县政府提交的(怀)城管(规划)罚〔2013〕98号行政处罚决定书、(怀)行执罚决字〔2013〕98号行政执法执行决定书、执行公告等能够证明怀远县城市管理行政执法局以其自己名义对李春山的房屋作出了行政处罚及强制执行决定,怀远县政府提交的照片能够证明怀远县城市管理行政执法局于2014年6月18日具体实施了上述强制执行决定的内容,对李春山的房屋实施拆除行为。李春山对该强拆不服而提起诉讼,应以怀远县城市管理行政执法局为被告。一审法院履行释明义务后,李春山拒不变更被告,裁定驳回其起诉并无不当。李春山的上诉理由不能成立。据此作出(2016)皖行终147号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。

再审申请人再审理由:

李春山向本院申请再审称:1.其提供的照片、证人证言等证据可以证明怀远县政府的工作人员参与主导了对其房屋实施违法拆除行为,怀远县政府属于强拆房屋行为的实施主体,主体适格,一、二审法院认定事实错误。2.怀远县政府未提供证明其强拆行为合法性的证据及依据,且其行为违反行政强制法的规定。综上,请求:1.撤销一、二审裁定并依法改判;2.确认怀远县政府强制拆除李春山房屋(正在经营的厂房)的行政行为违法。

再审裁判理由:

本院认为:本案的核心争议是再审申请人李春山起诉的被告是否适格的问题。在行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言,再审申请人以怀远县政府对其房屋实施了强制拆除行为为由,以怀远县政府为被告提起本次诉讼,被告虽然是明确的,但并不符合实质性适格的要求。根据原审法院查明的事实,怀远县政府提交的行政处罚决定书、行政执法执行决定书、执行公告等证据已证明系怀远县城市管理行政执法局对再审申请人的房屋具体实施了拆除行为,且怀远县城市管理行政执法局作为政府工作部门是独立的行政主体,亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。再审申请人虽提供了照片、证人证言等材料,以此证明怀远县政府是实施主体,但其提供的证据均不能否定怀远县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书、行政执法执行决定书等法律文件的效力。在此情况下,再审申请人仍坚持以怀远县政府为被告进行诉讼,显然不具有行政诉讼法第四十九条第三项要求的“事实根据”。在原审法院予以释明的情况下,再审申请人仍拒绝变更被告,属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更”,“已经立案的,应当裁定驳回起诉”的情形,一审法院裁定驳回起诉、二审法院裁定驳回上诉,并无不当。至于再审申请人所主张的强拆行为违法等问题,不是在审查是否符合法定起诉条件阶段所应审查的事项,因此对于再审申请人的该项主张,本院不予支持。

再审裁判结果:

综上,再审申请人李春山的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李春山的再审申请。      

合议庭成员:李广宇、骆芳菲、刘慧卓     

裁判时间:2017年3月23日

来源:公众号 行政法

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