最高法院判例:提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”——杨学奎诉津南区政府、咸水沽镇政府房屋行政强制案

【裁判要旨】

1.根据行政诉讼法第四十九条的规定,提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为,所谓“事实根据”,是指一种“原因事实”,也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说,是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如,如果请求撤销一个行政决定,就要附具该行政决定;如果起诉一个事实行为,则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为

2.共同诉讼之管辖的要件之一是须有被告数人。在被告之一津南区政府被驳回起诉后,被告只剩下咸水沽镇政府,共同诉讼既不成立,咸水沽镇政府又非“县级以上地方人民政府”,天津市第二中级人民法院也就不再具有管辖权。本案应当更符合移送管辖的情形,并且,采取移送管辖而不是裁定驳回起诉,更有利于当事人诉权的保护。

 

裁判文书:最高人民法院(2016)最高法行申2301号行政裁定书

案由:房屋行政强制

合议庭成员:李广宇、胡文利、李纬华

裁判时间:2016年9月30日

当事人:

再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨学奎。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)天津市津南区人民政府。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)天津市津南区咸水沽镇人民政府。

一审第三人(二审被上诉人)天津市津南区康健房屋拆迁中心。

案件由来:

再审申请人杨学奎因诉天津市津南区人民政府(以下简称津南区政府)、天津市津南区咸水沽镇人民政府(以下简称咸水沽镇政府)房屋行政强制一案,不服天津市高级人民法院(2015)津高行终字第0051号行政裁定,向本院申请再审。

一审:

杨学奎向天津市第二中级人民法院起诉称:其系天津市津南区咸水沽镇刘家码头村1区116号房屋的产权人和使用人。2013年6月至7月间的一天,共同被告及第三人组织多人对原告的房屋实施了强制拆除,致使其房屋内财产被损毁、灭失。故请求:1.确认共同被告对其房屋实施强制拆除的行政行为违法;2.判令共同被告采取将其房屋原址恢复原状的补救措施。

天津市第二中级人民法院一审认为:杨学奎要求确认津南区政府、咸水沽镇政府强制拆除其房屋行为违法并恢复原状,但其提交的证据不能证明津南区政府实施了强制拆除其房屋的行为。杨学奎对津南区政府的起诉没有事实根据,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第四十九条第三项规定的起诉条件。依据最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第十四条第三项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件:(一)被告为县级以上人民政府的案件……”的规定,咸水沽镇政府并非县级以上人民政府,杨学奎对其提起行政诉讼,不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件,不应由该院管辖。杨学奎对咸水沽镇政府的起诉亦不符合行政诉讼法第四十九条第四项规定的起诉条件,杨学奎可以向有管辖权的法院另行起诉。据此依照行政诉讼法第四十九条第三项、第四项,最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定,作出(2015)二中行初字第33号行政裁定,驳回杨学奎的起诉。

二审:

杨学奎不服,提起上诉。

天津市高级人民法院二审认为:依照行政诉讼法第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定,杨学奎以津南区政府、咸水沽镇政府为共同被告,请求确认津南区政府、咸水沽镇政府强制拆除其房屋行为违法并恢复原状。杨学奎向两审法院提供的证据不能证实津南区政府实施了强制拆除其房屋的行为。杨学奎的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第三项规定的起诉条件。一审法院裁定驳回上诉人的起诉,并无不当。据此作出(2015)津高行终字第0051号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。

再审:

杨学奎向本院申请再审称:1.再审申请人向一审法院提交了由再审被申请人咸水沽镇政府出具的《答复意见书》。该意见书写明再审被申请人津南区政府对再审申请人下发了促拆执行公告,批准了对其房屋实施强拆行为,对强制拆除行为起主导作用。2.再审申请人向二审法院提交了天津市津南区集体土地房屋拆迁管理办公室对再审申请人作出的促拆告知书。该告知书的内容证明该办公室明确指示下级政府即咸水沽镇政府可以拆除再审申请人的房屋。该办公室应为再审被申请人津南区政府的下属单位,其行为的法律后果应由其上级即津南区政府承担。3.再审申请人对咸水沽镇政府提起诉讼符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件,本案未进入实体审理严重不公,侵害了再审申请人的诉讼权益。故请求本院依法撤销一、二审裁定,依法对本案进行实体审理。

本院认为:本案的核心问题是,再审申请人杨学奎认为再审被申请人津南区政府、咸水沽镇政府对其房屋实施强制拆除,向天津市第二中级人民法院提起诉讼,是否符合法定起诉条件。具体涉及两个问题:

一、关于再审申请人对再审被申请人津南区政府的起诉。根据行政诉讼法第四十九条的规定,提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为,所谓“事实根据”,是指一种“原因事实”,也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说,是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如,如果请求撤销一个行政决定,就要附具该行政决定;如果起诉一个事实行为,则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。再审申请人提起本案诉讼,系指控再审被申请人津南区政府、咸水沽镇政府对其房屋共同实施了强制拆除的行政行为,故本案的被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。再审申请人在再审申请理由中以咸水沽镇政府出具的《答复意见书》和天津市津南区集体土地房屋拆迁管理办公室对其作出的促拆告知书佐证津南区政府对其房屋实施了强制拆除,并称上述证据已向一、二审法院提交。经审查,咸水沽镇政府出具的《答复意见书》是该政府于2015年1月29日对王玉娟作出的信访答复。该意见书载明,“依据刘家码头村进行土地整合,依据《咸水沽镇示范镇建设整合拆迁方案》,咸水沽镇政府向区集拆办报请促拆手续,批准向你户下发促拆告知书,并贴公告,最后由区政府下发促拆执行公告。因你户诉求过高,镇党委书记、镇长亲自与您做思想工作,主管副镇长吕志华、韩世正及负责拆迁的机关干部10余人找本人协商,最终没有达成一致。2013年7月5日对其房屋进行了促拆,整个拆迁过程有全程录像。”可见,即使该意见书所载报请批准过程属实,也不能证明津南区政府对涉案房屋具体实施了强制拆除。天津市津南区集体土地房屋拆迁管理办公室所作促拆告知书则是该办公室就刘家码头村委会与再审申请人之间的拆迁争议调解无果后,于2013年6月14日对再审申请人所作关于双方权利义务的告知。关于刘家码头村委会的权利,该告知书载明,“刘家码头村委会如认为被告知人杨学奎拒不搬迁的滞留行为已经严重侵犯了本村绝大多数村民的利益,即可以依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定议决后申请有关部门予以拆除,也可以通过司法途径予以拆除。”可见,再审申请人认为该告知书的内容可以证明该办公室明确指示咸水沽镇政府可以拆除再审申请人房屋与事实并不相符。同时,该告知书亦不能证明天津市津南区集体土地房屋拆迁管理办公室或者津南区政府对涉案房屋具体实施了强制拆除。因此,再审申请人对津南区政府提起本案行政诉讼不具有事实根据,不符合行政诉讼法第四十九条第三项规定的起诉条件。

二、关于再审申请人对再审被申请人咸水沽镇政府的起诉。一审法院对再审申请人针对另一被告咸水沽镇政府的起诉亦一并驳回,但驳回起诉的理由并不是没有事实根据,而是违反了级别管辖的规定。行政诉讼法第十五条第一项规定,对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。如果案件属于共同诉讼,数个被告中既包括县级以上地方人民政府,又包括低于县级以上地方人民政府的其他行政机关,则采取“就高不就低”的原则,由中级人民法院管辖。因为按照行政诉讼法第二十四条第一款的规定,上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件,法律并没有规定下级人民法院可以审理上级人民法院管辖的第一审行政案件。因此,天津市第二中级人民法院对本案予以受理符合前述规定。但是,共同诉讼之管辖的要件之一是须有被告数人。在被告之一津南区政府被驳回起诉后,被告只剩下咸水沽镇政府,共同诉讼既不成立,咸水沽镇政府又非“县级以上地方人民政府”,天津市第二中级人民法院也就不再具有管辖权。不过值得斟酌的是一审法院的处理方式,即,在这种情况下,究竟应当裁定驳回起诉,还是应当将针对咸水沽镇政府的起诉移送有管辖权的人民法院。行政诉讼法第二十二条对移送管辖作出规定:“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院。”本案中,一审法院已经受理,受理后发现不属于本院管辖,且案件尚未作出实体判决,应当符合移送管辖的要件。尽管有观点主张,移送管辖主要发生在同级法院之间,对于上下级法院之间主要适用管辖权转移,但是本院认为,管辖权转移是人民法院将本由自己管辖的案件移交给原本没有管辖权的人民法院,移送管辖则是人民法院将不属于自己管辖的案件移送到有管辖权的人民法院。本案应当更符合移送管辖的情形,并且,采取移送管辖而不是裁定驳回起诉,更有利于当事人诉权的保护。

综上,天津市第二中级人民法院裁定驳回针对津南区政府的起诉并无不当;针对咸水沽镇政府的起诉亦裁定驳回,而非移送至有管辖权的人民法院,虽有不妥,但念及并不影响当事人另行起诉,且已时过境迁,因此没有纠正的必要。再审申请人的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条规定的情形。依照行政诉讼法第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人杨学奎的再审申请。

来源:公众号 行政法

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