最高法院判例:最长诉讼保护期限——马中现、张爱勤诉汝州市政府土地登记案

【裁判要旨】

1.最长诉讼保护期限

行政行为在很多情况下只是送达直接相对人,其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知,如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限,将会造成行政行为的效力随时都可以争议,行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定,修改后的《行政诉讼法》增加了最长诉讼保护期限的规定,其含义是指,自行政行为作出之日起,经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间,不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼,但也会因超过二十年的最长诉讼保护期限,从而丧失寻求司法救济的权利。

2.行政诉讼对于《民事诉讼法》的适用

行政诉讼与民事诉讼有许多共同点,民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是,作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质,《民事诉讼法》的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲,行政诉讼对于《民事诉讼法》的适用,应当排除两种情形:一是《行政诉讼法》已有规定的;二是《行政诉讼法》虽然没有规定,但《民事诉讼法》的规定与行政诉讼性质有所抵触的。《行政诉讼法》规定的最长诉讼保护期限,正是参照《民法通则》规定的二十年最长诉讼时效而设计,但基于行政法律关系的特殊性,有意排除了《民法通则》关于“有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此,在撤销之诉中,不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间,也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申3010号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)马中现,男,1957年8月30日出生,汉族,住河南省汝州市。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张爱勤,女,1957年12月19日出生,汉族,住河南省汝州市。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)汝州市人民政府,住所地河南省汝州市丹阳中路**。

法定代表人陈天富,该市人民政府市长。

一审第三人史二杆,女,1948年6月20日出生,汉族,住河南省汝州市。

再审申请人马中现、张爱勤因诉汝州市人民政府(以下简称汝州市政府)土地登记一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终2502号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员杨立初、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明:汝州市政府1991年为史二杆颁发临汝镇乡集建(1991)字第2-17-244号土地使用证,马中现、张爱勤2016年1月起诉要求撤销该证。

河南省平顶山市中级人民法院一审认为:马中现、张爱勤起诉已超过二十年的最长起诉期限,故其起诉应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定,裁定驳回马中现、张爱勤的起诉。

马中现、张爱勤不服,提起上诉。河南省高级人民法院裁定驳回上诉,维持原裁定。

马中现、张爱勤向本院申请再审,请求依法撤销一审和二审裁定,立案再审。马中现、张爱勤在再审申请书中并未提出实质性理由,但其在上诉状中曾称:第一,其直至2015年12月才最终取得汝州市政府为史二杆办证的档案材料,之后才能诉至法院,所以诉讼时效应当从2015年12月起算。第二,行政诉讼法虽然没有关于诉讼时效中止、中断的规定,但人民法院审理行政案件可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称民事诉讼法)的有关规定。

本院认为:行政诉讼法第四十六条用两款分别规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”修改前的行政诉讼法规定的起诉期限只有三个月,当事人很容易因超过起诉期限而失去请求法院救济的权利,所以本条第一款将起诉期限延长为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月”。但是,行政行为在很多情况下只是送达直接相对人,其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知,如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限,将会造成行政行为的效力随时都可以争议,行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定,修改后的行政诉讼法通过本条第二款增加了最长诉讼保护期限的规定,其含义是指,自行政行为作出之日起,经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间,不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。本案中,再审申请人主张,“其直至2015年12月才最终取得汝州市政府为史二杆办证的档案材料,之后才能诉至法院,所以诉讼时效应当从2015年12月起算”,这种认识是没有完整理解行政诉讼法第四十六条两个条款的内在联系。按照本条规定,即使再审申请人确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼,但也因超过了二十年的最长诉讼保护期限,从而丧失了寻求司法救济的权利。

再审申请人还主张,“行政诉讼法虽然没有关于诉讼时效中止、中断的规定,但人民法院审理行政案件可以参照民事诉讼法的有关规定”。行政诉讼法第一百零一条确实规定:“人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”这是因为,行政诉讼与民事诉讼有许多共同点,民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是,作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质,民事诉讼法的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲,行政诉讼对于民事诉讼法的适用,应当排除两种情形:一是行政诉讼法已有规定的;二是行政诉讼法虽然没有规定,但民事诉讼法的规定与行政诉讼性质有所抵触的。事实上,行政诉讼法规定的最长诉讼保护期限,正是参照《中华人民共和国民法通则》规定的二十年最长诉讼时效而设计,但基于行政法律关系的特殊性,有意排除了《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条关于“有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此,在撤销之诉中,不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间,也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

综上,一审法院以马中现、张爱勤起诉已超过二十年的最长起诉期限为由裁定驳回起诉,二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定,符合法律规定。再审申请人马中现、张爱勤的再审理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人马中现、张爱勤的再审申请。

审判长  李广宇

审判员  杨立初

审判员     阎巍

二〇一七年七月二十一日

法官助理    骆芳菲

书记员    张  兰

来源:公众号 行政法

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