最高法判例:一般给付之诉与行政首次判断权——海乐公司诉安庆市政府、太湖县政府行政决定及补偿案

【裁判要旨】

所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。这种内部行政行为,不具有可诉性。 

当事人可以请求人民法院判决行政机关予以赔偿或者补偿,但提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

裁判文书:最高人民法院(2017)最高法行申317号行政裁定书

案由:行政决定及补偿

当事人:

再审申请人(一审原告、二审上诉人)太湖县海乐烟花制造有限公司。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)安庆市人民政府。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)太湖县人民政府。

案件由来:

再审申请人太湖县海乐烟花制造有限公司(以下简称海乐公司)因诉安庆市人民政府(以下简称安庆市政府)、太湖县人民政府(以下简称太湖县政府)行政决定及补偿一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行终316号行政裁定,向本院申请再审。

一审:

海乐公司向安徽省安庆市中级人民法院起诉称:2013年4月,《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》(宜政办发〔2013〕7号,以下简称7号通知)要求“2013年年底前,全市18家烟花爆竹生产企业和2家烟花爆竹原材料经营企业全部退出”,其在退出名单之内。该《实施意见》载明制定依据是《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》(皖政办〔2010〕61号)。通知明确相关县人民政府是烟花爆竹企业退出工作的责任主体,具体负责组织实施烟花爆竹企业的退出工作,并要求烟花爆竹生产企业和烟花爆竹原材料经营企业2013年年底前全部退出,2013年12月20日前拆除主要生产设备、终止生产。2013年11月22日,太湖县政府作出《关于关闭太湖县海乐烟花制造有限公司等3家烟花爆竹生产企业的决定》(太政秘〔2013〕174号,以下简称174号决定),要求海乐公司自2013年12月20日起停止一切生产活动,拆除生产专业设备、设施、切断生产供电电源,向有关部门申请注销。2013年12月27日,《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》(皖政办〔2013〕45号)所确定的被关闭75家烟花爆竹生产企业中,包含海乐公司,该文件对海乐公司的利益产生实际影响。海乐公司认为,7号通知、174号决定违反听证等法定程序,依法应予撤销、确认无效或判令采取补救措施。《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》(皖政办〔2013〕45号)已被确认违法,而《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》(皖政办〔2010〕61号)与之实质内容一致,同样存在违反听证等法定程序的情形。另,海乐公司与太湖县安全生产监督管理局(以下简称太湖县安监局)签订的《太湖县烟花爆竹生产企业关闭退出货币化补偿协议书》显失公平,省、市、乡三级人民政府补偿款仅160万元,与评估金额相距520.77万元,对此安庆市政府、太湖县政府应当承担连带责任。请求:1.确认7号通知违法并予以撤销,判令安庆市政府采取补救措施,如许可海乐公司转型为烟花爆竹销售公司,支持企业转型;2.确认174号决定无效;3.判令安庆市政府、太湖县政府追加补偿款520.77万元。

安徽省安庆市中级人民法院一审认为:2014年1月8日、7月1日海乐公司已就烟花爆竹生产企业退出工作、关闭退出货币化补偿分别与太湖县安监局达成协议,并已履行完毕。7号通知、174号决定对海乐公司的合法权益已不产生实际影响。据此,依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定,作出(2015)宜行初字第00074号行政裁定,驳回海乐公司的起诉

二审:

海乐公司不服,提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为:海乐公司与太湖县安监局签订的《太湖县烟花爆竹生产企业退出工作协议书》、《太湖县烟花爆竹生产企业关闭退出货币化补助协议书》,就海乐公司退出烟花爆竹生产的补偿等相关事项进行了约定,并已实际履行。现其针对协议签订前的安庆市政府作出的7号通知、太湖县政府作出的174号决定提起行政诉讼,不具有原告诉讼主体资格。协议中关于“待全市烟花爆竹生产企业退出后,视周边县补偿情况和企业资产投入酌定最终补偿额”的约定,属行政权处理范畴,海乐公司诉请法院直接判令行政机关另行支付其补偿款520.77万元,不属于人民法院行政审判权限范围。综上,海乐公司的上诉理由不能成立,一审裁定驳回其起诉并无不当。据此作出(2016)皖行终316号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定

再审:

海乐公司向本院申请再审称: 1.《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》(宜政办发〔2013〕7号)附经营企业退出名单,再审申请人亦在该文件退出名单之内。太湖县政府《关于关闭太湖县海乐烟花制造有限公司等3家烟花爆竹生产企业的决定》(太政秘〔2013〕174号)针对再审申请人作出,均对再审申请人的利益产生了实际影响。且该两份文件无人向再审申请人送达,未告知诉权和起诉期限,再审申请人在两年的法定起诉期限内提起诉讼,人民法院应当对其合法性进行审查。一审和二审法院遗漏了诉讼请求。2.在政府强势的客观情况下,再审申请人与太湖县安监局签订《太湖县烟花爆竹生产企业退出工作协议书》本身就是无奈的。姑且不论行政行为是否违法,但不能免除协议书确定的政府责任。协议书第三条规定,“待全市烟花爆竹生产企业退出后,再视周边县补偿情况和企业资产投入酌定最终补偿额”,再审申请人在一审和二审中已提供了其他企业高于再审申请人获得相关补偿的证据,再审被申请人增加补偿的条件已经成就。一审和二审法院认为《太湖县烟花爆竹生产企业退出工作协议书》已实际履行或履行完毕是错误的,二审法院认为协议书中的前述约定属行政权处理范畴也是错误的。3. 一审和二审法院均未开庭审理,无法保障再审申请人的合法权益。故此请求:撤销一审和二审裁定,指令安庆市中级人民法院审理,或由本院审理。

本院认为:综合再审申请人的再审理由,本案主要涉及以下两个值得讨论的法律问题:

一、再审申请人针对7号通知和174号决定的起诉是否符合起诉条件

公民、法人或者其他组织提行政诉讼,比较常见的是针对一个侵犯其合法权益的行政行为提起撤销诉讼。所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。就本案而言,被诉的《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》(宜政办发〔2013〕7号),虽然附具了包括再审申请人在内的退出企业名单,但该通知在性质上属于上级行政机关要求“各县(市)、区人民政府,市政府有关部门”等下级行政机关“遵照执行”的内部指令。虽然上级行政机关的指令具有法律和处理行为的属性,但通常认为,其仍然属于内部行政领域,由于并不直接产生外部效果,因而不是可诉的行政行为。另一被诉的太湖县政府《关于关闭太湖县海乐烟花制造有限公司等3家烟花爆竹生产企业的决定》(太政秘〔2013〕174号)虽然将退出企业名单进一步限定为包括再审申请人在内的三家,针对具体事件的特征更加明显,但其只是指令“关闭工作由县安监局牵头,县公安局、工商局、质监局、供电公司、政府法制办、供销社,新仓镇人民政府、北中镇人民政府予以配合”,因此仅是上下级机关之间的内部行文,仍然缺乏外部性,内容上也不直接产生法律效果。对于这种内部行政行为,即使是在法定起诉期限之内起诉,也因不具有可诉性而应当驳回。原审法院裁定驳回其起诉,结果并无不当。再审申请人主张一审和二审法院未对上述两份文件的合法性进行审查,属于遗漏诉讼请求,并以此申请再审,该理由不能成立。

二、关于再审申请人要求判令安庆市政府、太湖县政府追加补偿款520.77万元的问题

本案的实际情况也表明,直接导致再审申请人企业关闭和退出这一法律效果之发生的,并非7号通知和174号决定,而是再审申请人与太湖县安监局签订的《太湖县烟花爆竹生产企业退出工作协议书》。正是基于该协议,再审申请人自行拆除了相关工房和设备,并按照协议分别领取160万元、70万元,共计230万元补偿款。再审申请人在起诉中,请求判令安庆市政府、太湖县政府追加补偿款520.77万元。其事实根据是,《太湖县烟花爆竹生产企业退出工作协议书》第三条规定,“待全市烟花爆竹生产企业退出后,再视周边县补偿情况和企业资产投入酌定最终补偿额”,再审申请人在一审和二审中已提供了其他企业高于再审申请人获得相关补偿的证据,再审被申请人增加补偿的条件已经成就。对此本院认为,烟花爆竹企业整体退出属于产业政策调整范畴,符合公共利益,但退出企业因此而受到的财产损失依法应当予以补偿。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第五项的规定,当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。但是,提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。本案中,姑且不论协议约定的补偿是否已实际履行到位,即使如再审申请人所主张并未获得最终补偿,按照《太湖县烟花爆竹生产企业退出工作协议书》第三条的约定,行政机关也还有“酌定”的空间,在这种情况下,再审申请人应与行政机关协商处理后再行寻求司法救济,人民法院不能代替行政机关率先作出决定。因此,二审法院认为协议书中的前述约定属行政权处理范畴,进而维持一审法院驳回起诉裁定,并无不妥。此外,《太湖县烟花爆竹生产企业退出工作协议书》系以太湖县安监局为甲方、再审申请人为乙方协商签订,再审申请人以协议当事人以外的安庆市政府和太湖县政府为被告,要求履行该协议,也有违合同相对性原则。至于再审申请人质疑一审和二审法院均未开庭审理,因本案并未进入实体审理即被驳回起诉,该项再审理由亦不能得到支持。

综上,再审申请人海乐公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人太湖县海乐烟花制造有限公司的再审申请。

合议庭成员:李广宇、刘慧卓、阎巍

裁判时间:2017年8月4日

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