最高法院判例:复议决定维持原行政行为的赔偿责任——王素兰诉砀山县政府行政复议、行政赔偿案

【裁判要旨】

无论修改前的《行政诉讼法》还是修改后的《行政诉讼法》,都没有规定可以单独起诉维持原行政行为的复议决定,修改后的《行政诉讼法》第二十六条规定复议机关为共同被告,也只能附随于针对原行政行为的起诉。因此,在原行政行为已经被提起过诉讼且已由人民法院作出生效判决的情况下,再审申请人再行针对维持该行政行为的复议决定提起行政诉讼,在性质上就属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的重复起诉。应当依法不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉。

在复议决定维持原行政行为的情况下,对当事人合法权益造成实质侵害的应当是原行政行为,复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定而已。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担,也就无法发生加重当事人损害的情形。因此,应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任。因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行赔申340号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王素兰,女,1951年4月25日出生,汉族,住安徽省砀山县经济开发区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)安徽省砀山县人民政府,住所地安徽省砀山县砀城政务新区。

法定代表人陶广宏,该县人民政府县长。

再审申请人王素兰因诉安徽省砀山县人民政府(以下简称砀山县政府)行政复议、行政赔偿一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行赔终3号行政赔偿裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

王素兰向原审法院起诉称:砀山县公安局于2008年5月19日以“王素兰非法上访,扰乱社会公共秩序”为由,作出砀公(治)决字(2008)080号《公安行政处罚决定书》,对王素兰作出拘留七天的行政处罚,并于2008年5月26日执行完毕。王素兰不服该处罚决定,向砀山县政府申请复议,砀山县政府于2008年7月28日作出砀复决[2008]4号复议决定,维持了砀山县公安局的处罚决定,现该处罚决定已被砀山县人民法院(2008)砀行初字第33-1号行政判决书确认违法。请求撤销砀山县政府作出的砀复决[2008]4号复议决定,判决其赔偿王素兰经济损失2874277.4元,并追究相关人员的法律责任。

安徽省宿州市中级人民法院一审认为:依据《中华人民共和国国家赔偿法》第八条之规定,经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关,但复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。本案中,最初造成侵权行为的行政机关为砀山县公安局,砀山县政府为复议机关,且砀山县政府作出维持处罚决定的复议决定,并未加重对王素兰的损害,故王素兰应以砀山县公安局为赔偿义务机关申请赔偿,砀山县政府不是本案适格的被告。经依法告知王素兰需将被告变更为砀山县公安局,王素兰不同意变更。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十条之规定,作出(2015)宿中行赔初字第00009号行政赔偿裁定,驳回王素兰的起诉。

王素兰不服,提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告,适用于当事人对原行政行为不服而提起诉讼的情形。王素兰不服砀山县公安局对其作出的治安处罚,已经提起过诉讼,人民法院也已判决确认该处罚决定违法。本案中,王素兰系单独提起的行政赔偿诉讼,故并不适用上述规定。对于经复议机关复议的,赔偿义务机关如何确定的问题,《中华人民共和国国家赔偿法》第八条已经作出了明确规定。本案中,最初造成侵权行为的行政机关为砀山县公安局,故王素兰应以砀山县公安局为赔偿义务机关申请赔偿;砀山县政府作出了维持处罚决定的复议决定,并未加重对王素兰的损害,因此,砀山县政府不是本案适格被告。综上,一审裁定驳回王素兰的起诉并无不当。王素兰的上诉理由不能成立,依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

王素兰在向本院提出的再审申请中请求:1.撤销原一、二审行政赔偿裁定;2.再审改判,支持再审申请人的原审诉讼请求。其申请再审的主要事实与理由为:1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。所以再审申请人起诉复议机关具有法律依据。2.砀山县政府维持砀山县公安局的错误处罚决定,砀山县公安局已自行撤销错误处罚决定,而砀山县政府未撤销行政复议决定就是加重了再审申请人的损害,砀山县政府同样应当赔偿损失。3.原审法院一不调取证据,二不公开开庭审理,违反法定程序。

本院认为:再审申请人王素兰提起本案诉讼时,共提出了两项诉讼请求,一是撤销砀山县政府作出的砀复决[2008]4号行政复议决定,二是判决砀山县政府赔偿其经济损失,并追究相关人员的法律责任。由该诉讼请求可知,再审申请人并非单独提起行政赔偿诉讼,而是在针对砀山县政府作出的砀复决[2008]4号复议决定提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求。根据原审法院查明的事实,被诉复议决定所维持的砀山县公安局砀公(治)决字(2008)080号《公安行政处罚决定书》,已经被砀山县公安局在王素兰提起的另案诉讼中主动予以撤销,且安徽省砀山县人民法院也以(2008)砀行初字第33-1号行政判决确认该行政处罚行为违法。无论修改前的行政诉讼法还是修改后的行政诉讼法,都没有规定可以单独起诉维持原行政行为的复议决定,修改后的行政诉讼法第二十六条规定复议机关为共同被告,也只能附随于针对原行政行为的起诉。因此,在原行政行为已经被提起过诉讼且已由人民法院作出生效判决的情况下,再审申请人再行针对维持该行政行为的复议决定提起行政诉讼,在性质上就属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的重复起诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第六项、第九项的规定,应当依法不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉。再审申请人以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款所规定的“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”为依据,主张其起诉复议机关符合法律规定,但其没有认识到复议机关作共同被告的制度是行政诉讼法2014年修改时作出的新规定,新的法律规定并不溯及既往。按照再审申请人最初起诉原行政处罚行为时生效的行政诉讼法第二十五条第二款的规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告”,再审申请人也据此行使了诉权,因此也就没有依照之后生效的法律再次行使诉权之理。

至于再审申请人的第二项诉讼请求,即针对再审被申请人提出的行政赔偿请求,亦没有可以提出该请求的法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定:“经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关,但复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”在复议决定维持原行政行为的情况下,对当事人合法权益造成实质侵害的应当是原行政行为,复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定而已。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担,也就无法发生加重当事人损害的情形。因此,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款规定,即使在行政诉讼法修改之后,复议机关因维持原行政行为而成为共同被告的情况下,赔偿义务机关的确定仍然应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》第八条的规定精神执行。亦即:“原行政行为被撤销,确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任;因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。”再审申请人以复议机关为被告提出行政赔偿请求没有法律依据,原审法院在依法告知再审申请人变更被告其不同意变更的情况下裁定驳回其起诉,并无不当。

又根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款的规定,“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。”因此,再审申请人提出的“原审法院一不调取证据,二不公开开庭审理,违反法律规定”的再审理由,亦不能成立。

综上,王素兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王素兰的再审申请。

审 判 长  李广宇

代理审判员  胡文利

代理审判员  李纬华

二〇一六年九月三十日

书 记 员  孔冰冰

来源:公众号 行政法

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