夏成鹏:关于《土地管理法》第七十八条规定中“占地”的解读

 

作者:夏成鹏(浙江省苍南县农业农村局)

原载:农夫学法公众号

 

【摘要】新修订的《土地管理法》于2020年1月1日实施,在实际执法过程中,农业农村部门和自然资源部门对新修订的《土地管理法》第七十八条规定中“占地”的“地”理解各不相同,笔者从机构改革三定方案、法律体系和目的性限缩等7方面加以分析,认为应解读为“农村宅基地”。

 

2019年8月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)修正案,新修订的《土地管理法》于2020年1月1日实施。此次修订对切实保护耕地和对于农民保护自身合法权益不受损害至关重要,特别是在农村宅基地使用权作出更加明确规定,根据机构改革的实际情况,明确了土地管理中的行政执法部门。笔者将对C县未经批准非法占用土地建房信访件办理中对新修订的《土地管理法》第七十八条规定中“占地”,站在行政执法人员角度进行分析理解,《土地管理法》第七十八条规定内容其实很丰富,现就这条第一款“占地”中“地”应解读为“农村宅基地”,理由如下: 

1.机构改革三定方案决定。2018年3月第十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案,将各部委的职责进行兼并重组,新组建的自然资源部和农业农村部,不再保留原国土资源部和农业部。农村宅基地的管理职责由原国土资源部划转给新组建的农业农村部。按照《农业农村部职能配置、内设机构和人员编制规定》,该部主要职责包括:“负责农民承包地、农村宅基地改革和管理有关工作”,内设机构负责行使“指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处,指导闲置宅基地和闲置农房利用”职责。鉴于农村宅基地管理职责已划转农业农村部,为体现依法执法和权责对等精神,不宜再将自然资源主管部门作为实施农村宅基地行政处罚的主体。”因此,在此次《土地管理法》修正中将农业农村主管部门作为对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的主体。

2.根据新修订《土地管理法》明确赋予的权力。《土地管理法》第六十二条和第六十七条规定,农业农村部门的法定职权仅局限农村宅基地违法处置工作,而“农村宅基地”是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地。作为中国法律术语,它基地最早见于1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条条例修正草案》,之前一般使用“地基”一词。从宅基地概念的内涵来看,一般认为,农村宅基地是指符合规定的本集体经济组织成员,按照法律法规规定标准,免费享受使用用于建造自己居住房屋的农村土地。具体包括以下三种类型,一是建了房屋的土地;二是建了房屋、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地;三是准备建房用的规划地。由此可见,宅基地具有以下几个特点:一是宅基地的使用主体具有特定性,只有符合规定的本集体经济组织成员可以使用;二是农民对宅基地的使用具有法定的标准,不可超面积使用;三是农民对宅基地的使用具有无偿性,宅基地是我国农民特有的一种福利制度;四是宅基地的用途具有特定性,农民只能用其来建造用于自身居住的房屋;五是宅基地的土地性质是农村集体所有土地,宅基地的所有权属于农村集体经济组织,农民只享宅基地的使用权。从宅基地概念的外延来看,农村宅基地是农村集体组织为了保障农民的基本居住生活,拔出一部分给农民建造用于居住的房屋的土地,这其中既包括了曾经建有房屋的土地,也包括曾经建过房屋但已经荒芜的土地和提前流转出来用作住宅基地的土地三种类型。《土地管理法》第四条规定“将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”[3]可见,农村宅基地是特定的法律概念,就是集体所有的建设用地之一,不是农用地和未利用地。

3.从法理解释上分析。《土地管理法》第七十八条第一款“占地”中“地”也应解读为“农村宅基地”,应该作目的性限缩,农民非法占地建住宅,解释为农民非法占宅基地建住宅限缩解释解决它这样是合理的。有个著名的案例,1976年台湾有个韩愈第三十代孙诉讼诽谤案,该案涉及到“直系亲属”就应作目的性限缩,又如,《刑法》第三百四十五条“盗伐森林或者其他林木,数量较大的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金”。此处的“林木”将房前屋后、自留地种植的林木排除在本罪对象之外。再如,刑法规定盗窃金融机构的经营资金、有价证券或者客户资金等,数额在10万元以上的,处无期徒刑,并处没收财产,这里金融机构不含其办公室等金融经营辅助配套的场所的资金、有价证券。 所以,《土地管理法》第七十八条第一款“占地”中“地”限制解释为“农村宅基地”。

4.从法条竞合上分析。《土地管理法》第七十八条和第七十七条都是可以违反未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的行为进行处理,比较发现《土地管理法》第七十七条管辖的更全面,而《土地管理法》第七十八条是对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。例如,《刑法》第一百四十条规定生产者、销售者在产品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好或者以不合格产品冒充合格产品,以生产销售假冒伪劣产品罪,而《刑法》第一百四十一条至第一百四十八条是特别法条,其所列产品,不构成各该条规定的犯罪,但是销售金额在五万元以上的,依照《刑法》第一百四十条的规定定罪处罚。生产、销售《刑法》第一百四十一条至第一百四十八条所列产品,构成各该条规定的犯罪,同时又构成《刑法》第一百四十条规定之罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。可见,在法条竞合的条件下,《土地管理法》第七十七条是包含第七十八条的,在构不成《土地管理法》第七十八条的情况下是可以适用第七十七条的。

5.从立法目的来分析。《土地管理法》第三条规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”如果说第七十八条规定的“地”不是“农村宅基地”而是耕地的话,那么就应该要象第七十七条一样规定“恢复土地原状”而不是仅仅“由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”立法目的要保护“十分珍惜的资源”,故非法占用农用土地是适用第七十七条由自然资源部门进行处罚责令退还土地、限期拆除建筑物并恢复土地的原状。如果非法占用土地拆除后,没有恢复土地的原状,这些不成空谈了。《土地管理法》赋予农业农村部门权限就是“农村宅基地”改革、管理和监督检查,对不宜突破法律赋予的权力范畴,也不将第七十八条规定的“地”无限扩大到“耕地”等建设用地范围之外。

6.从上下文文义上分析解释。《土地管理法》第七十八条第二款“超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。”之规定中有个“标准”,根据《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”说明《土地管理法》第七十八条第二款的“标准”就是农村宅基地面积的标准。农村村民的宅基地标准由省、自治区、直辖市规定。我国地域辽阔,人们的生活习惯和自然环境差异很大,各地对住宅的要求也各不相同,对宅基地的面积也相差较大,无法制定全国统一的标准。各省、自治区、直辖市根据原《土地管理法》的规定已作出了规定。各省、自治区、直辖市在修改土地管理法实施办法时将会根据目前的实际情况作出相应的调整。

7.从现有案例分析。目前已有关于自然资源局限期拆除农民非法占地建房申请强执获法院支持,从裁判文书网上公布的案例有:

案例一,渭南市华州区自然资源局根据《土地管理法》第七十七条对赵某非法占地限期拆除违章建筑、罚款处罚申请强制执行也获法院支持,行政裁定书(〔2020〕陕0503行审25号),案情介绍:赵某,男,1982年3月9日出生,汉族,农民,住渭南市华州区XX镇XX村****,于2020年3月19日占用渭南市华州区高塘镇留马村吉尧一组集体土地建房,占地面积100,建筑面积100,涉嫌违反了《土地管理法》第四十四条之规定,属于非法占地行为。渭南市华州区自然资源局根据《土地管理法》第七十七条的规定,于2020年4月14日对赵某作出了渭华自然(监)字〔2020〕13号土地行政处罚决定书决定:责令赵某15日自行拆除在非法占用土地上新建100的建筑物和其它设施,恢复土地耕种条件,并将非法占用的土地退还。在法定期限内,赵某放弃了自己的权利,既未申请复议或向人民法院提起诉讼,亦未履行处罚决定。渭南市华州区自然资源局向法院申请强制执行,法院经审查后认为:渭南市华州区自然资源局作出的渭华自然(监)字〔2020〕13号土地行政处罚决定书事实清楚,程序合法,适用法律正确,并已发生法律效力,裁定准予强制执行。

案例分析:违法主体农村农民赵某非法占用集体土地建房,从文义上看既触犯了《土地管理法》第七十七条和第七十八条的规定,但从赵某非法占用集体土地的土地性质是耕地,根据法律三段论大前提与小前提要来回穿梭,最后得出结论是渭南市华州区自然资源局根据《土地管理法》第七十七条的规定,对赵某作出:责令赵某15日自行拆除在非法占用土地上新建100的建筑物和其它设施,并恢复土地耕种条件,并将非法占用的土地退还。其非法占用土地的行为才得法院支持准予强制执行,真正保护了《土地管理法》规定的国家十分珍稀的土地资源。

案例二:洛阳市自然资源和规划局、赵某非诉执行审查行政裁定书(〔2020〕豫0311行审38号),赵某未经土地行政主管部门批准擅自占用伊滨区李村镇苇园村耕地建房,其行为违反《土地管理法》第二条第三款、第三十七条第二款的规定。2020年3月9日,洛阳市自然资源和规划局作出《责令改正违法行为通知书》,限五日内予以改正,并送达被执行人赵某,赵某拒绝签字。2020年3月16日,洛阳市自然资源和规划局作出洛自然资执告〔2020〕702号《行政处罚事先告知书》和洛自然资执听告〔2020〕702号《行政处罚听证告知书》并送达被执行人。2020年3月20日,洛阳市自然资源和规划局根据《土地管理法》第七十五条和七十七条的规定,作出洛自然资监〔2020〕3号《行政处罚决定书》决定:责令赵某15日内自行拆除其在李村镇苇园村耕地上所建房屋,恢复土地原状。被执行人赵某接到处罚决定书后未予履行。洛阳市自然资源和规划局作出洛自然执催告〔2020〕702号《履行行政处罚决定催告书》。被执行人赵某仍未予拆除所建房屋,洛阳市自然资源和规划局申请法院强制执行。法院经审查准予强制执法。

案例分析:基本与案例一相似,也是洛阳市自然资源和规划局对农村村民赵某非法占用土地(耕地)建房,如果没有限制解释第七十八的“占地”的“地”为农村宅基地的话,应由农业农村部门处理,这样就不能要求赵某恢复土地原状,就没有保护好农用地中十分珍惜的耕地了,这样有违背了立法的目的。

综合上述,笔者认为,对于“农村村民非法占地建住宅的”中的“地”应限制解释为“农村宅基地”。

 

来源:微信公众号: 行政法实务

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