最高法院案例:行政诉讼中第三人的举证权利

【裁判要点】

行政复议与行政诉讼的立法目的均是纠正违法行政行为,保护合法权益,监督依法行政。在对原行政行为合法性审查标准上,行政复议与行政诉讼也具有一致性,以促进行政复议与行政诉讼的有效衔接。按行政案件的一般证据规则举证责任由被告即行政机关承担,被告因不提供或无正当理由逾期提供证据而败诉,是被告违反证据规则的法律制裁,但当被诉行政行为涉及第三人合法权益时,为保护第三人在被告不举证情况下的合法权益,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款增加了第三人的举证权利。因此,被告不举证或逾期举证,人民法院则不能简单地判决被告败诉,复议机关也不能简单地决定撤销原行政行为。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行申154号

再审申请人(一审第三人、二审上诉人):张瑞年,男,1966年3月10日出生,汉族,住辽宁省凌源市。

委托诉讼代理人:刘少玲(张瑞年之妻),1966年8月20日出生,汉族,住辽宁省凌源市。

被申请人(一审原告、二审被上诉人):辽宁省凌源市松岭子镇东道村东庄村民组。住所地:辽宁省凌源市松岭子镇东道村东庄组。

负责人:李振财,该村民组组长。

被申请人(一审被告、二审上诉人):辽宁省朝阳市人民政府。住所地:辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段**。

负责人:谢卫东,该市人民政府市长。

原审第三人:辽宁省凌源市人民政府。住所地:辽宁省凌源市市府路西段**。

法定代表人:于仁礼,该市人民政府市长。

原审第三人:李振财,男,1956年9月21日出生,汉族,住辽宁省凌源市。

再审申请人张瑞年因与辽宁省凌源市松岭子镇东道村东庄村民组(以下简称东庄组)、辽宁省朝阳市人民政府(以下简称朝阳市政府)、原审第三人辽宁省凌源市人民政府(以下简称凌源市政府)、李振财行政复议一案,不服辽宁省高级人民法院(2019)辽行终1032号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑参加的合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

张瑞年向本院申请再审称:其是凌源市松岭子镇东道村东庄村民组村民。2012年10月,凌源市政府为东庄组核发了《林权证》,该证第五部分在林地四至的表述上将其持有《土地使用证》(编号:15-17)并使用的矿区用地包含在内。其向朝阳市政府申请行政复议,要求撤销凌源市政府为东庄组核发的《林权证》第五部分登记内容。因凌源市政府在复议期间未能提供证据,朝阳市政府于2017年8月17日作出朝政行复字〔2017〕60号行政复议决定,撤销了该《林权证》第五部分登记内容。东庄组不服该复议决定,提起行政诉讼。诉讼期间,东庄组却提供了所谓的“核发林权证证据”,一审法院以朝阳市政府不考虑东庄组提供的证据,未对发证行为进行全面审查为由,判决撤销朝阳市政府作出的行政复议决定。二审法院维持一审判决。即使凌源市政府核发《林权证》有证据佐证,但因林地权属存在争议,林权登记未经公示的情况下,也仍存在事实不清,证据不足的问题,也应该撤销该《林权证》。因此,请求撤销一、二审行政判决,改判驳回东庄组的诉讼请求。

本院认为,本案被诉行政行为是朝阳市政府于2017年8月17日作出的朝政行复字〔2017〕60号行政复议决定,内容是撤销凌源市政府为东庄组核发的林权证第五部分的登记内容。结合原审判决撤销上述行政复议决定的情况及张瑞年提出的再审理由,本案的争议焦点:一是行政复议程序中第三人问题;二是举证责任与证据采信问题。

首先,关于行政复议程序中第三人问题。行政复议第三人是指除申请人、被申请人外,与复议案件有利害关系,为维护自己利益而参加到复议程序中的当事人。设立第三人制度的目的在于查清案件事实,维护其他相关利害关系人的权益。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定,同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定,行政复议期间,行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的,可以通知其作为第三人参加行政复议。本案中,根据原审法院查明的事实,涉案林权证记载的林地使用权、林木所有权、林木使用权系由案外人张瑞增等另24户村民共有,该24户村民作为共有权利人均与涉案林权证具有利害关系,该林权证是否被撤销均对该24户村民产生权益影响,应通知其作为第三人参加到复议程序中来。朝阳市政府未通知该24户村民参加复议,存在遗漏第三人的程序违法情形。

其次,关于举证责任与证据采信问题。行政复议与行政诉讼的立法目的都是为了纠正违法行政行为,保护合法权益,监督依法行政。在对原行政行为合法性审查标准上,行政复议与行政诉讼也是一致的,以促进行政复议与行政诉讼的有效衔接。按行政案件的一般证据规则举证责任由被告即行政机关承担,被告因不提供或无正当理由逾期提供证据而败诉,是被告违反证据规则的法律制裁,但当被诉行政行为涉及第三人合法权益时,为保护第三人在被告不举证情况下的合法权益,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款增加了第三人的举证权利。因此,被告不举证或逾期举证,人民法院则不能简单地判决被告败诉,复议机关也不能简单地决定撤销原行政行为。本案中,凌源市政府未能在行政复议程序中提交证明颁发涉案林权证合法性的林权登记档案等证据材料,但涉案林权证的所有权权利人系东庄组,不考虑东庄组提交的证据,未对发证行为合法性进行全面审查的情况下,只因凌源市政府未能提供相关证据而认定发证行为无证据、依据并予以撤销,有违基本法理。原审法院在审理中亦进行了法律宣传与提醒,以期当事人审慎、妥善化解行政争议。因此,张瑞年提出的再审申请理由不能成立,本院不予支持。一审判决撤销行政复议决定,责令重新作出,二审判决予以维持,均无不当。

综上,再审申请人张瑞年的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人张瑞年的再审申请。

审判长  梁凤云

审判员  张 艳

审判员  张 剑

二〇二〇年三月二十七日

书记员  王 旭


来源:微信公众号 行政涉法研究

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