青海高院案例:经批准的行政强制拆除行为应当首先推定服务和实现其行政管理职权的行政机关为适格被告

【裁判要点】

通常情况下,行政强制拆除行为是发生在行政管理领域中,为了实现行政管理目的,主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为,是典型的行政机关单方行为,当事人必须服从,没有选择的余地,且行政强制拆除行为本身具有一定的依附性,是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。因此,经依法批准的行政强制拆除行为应当首先推定服务和实现其行政管理职权的行政机关为适格被告,除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

【裁判文书】

青海省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)青行终89号

上诉人(原审原告)大通县普仪矿业有限责任公司,住所:青海省西宁市大通县桦林乡。

法定代表人李娟,该公司执行董事。

委托代理人石磊,北京吴少博律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)大通回族土族自治县人民政府,住所:青海省西宁市大通县桥头镇人民路94号。

法定代表人魏成玉,该县县长。

出庭行政机关负责人星照华,该县副县长。

委托代理人姚海霞,青海凡圣律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)大通回族土族自治县林业和草原局,住所:大通回族土族自治县桥头镇园林路2号。

法定代表人严寿春,该局局长。

出庭行政机关负责人高海录,该局副局长。

委托代理人:宁立林,青海立卓律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)西宁市生态环境局大通县生态环境局,住所:大通回族土族自治县桥头镇园林路付9号。

法定代表人史学义,该局局长。

出庭行政机关负责人朱建忠,该局副局长。

被上诉人(原审被告)大通回族土族自治县自然资源局,住所:大通回族土族自治县桥头镇人民路108号。

法定代表人兰国栋,该局局长。

出庭行政机关负责人陈有文,该局副局长。

委托代理人姚海霞,青海凡圣律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)大通回族土族自治县水利局,住所:大通回族土族自治县桥头镇人民路49-1号。

法定代表人张玉仓,该局局长。

出庭行政机关负责人蔡有仓,该局副局长。

被上诉人(原审被告)大通回族土族自治县应急管理局,住所:大通回族土族自治县桥头镇解放南路74号。

法定代表人李红正,该局局长。

出庭行政机关负责人海占才,该局副局长。

委托代理人姚海霞,青海凡圣律师事务所律师。

上诉人大通县普仪矿业有限责任公司(以下简称普仪公司)因与被上诉人大通回族土族自治县人民政府(以下简称县政府)、大通回族土族自治县林业和草原局(以下简称县林草局)、西宁市生态环境局大通县生态环境局(以下简称县生态环境局)、大通回族土族自治县自然资源局(以下简称县自然资源局)、大通回族土族自治县水利局(以下简称县水利局)、大通回族土族自治县应急管理局(以下简称县应急管理局)确认行政行为违法一案,不服青海省西宁市中级人民法院(2019)青01行初5号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人普仪公司的法定代表人李娟及其委托诉讼代理人石磊,被上诉人县政府的副县长星照华作为行政机关负责人与委托代理人姚海霞、被上诉人县林草局的副局长高海录作为行政机关负责人与委托代理人宁立林、被上诉人县生态环境局的副局长朱建忠作为行政机关负责人、被上诉人县自然资源局的副局长陈有文作为行政机关负责人与委托代理人姚海霞、被上诉人县水利局的副局长蔡有仓作为行政机关负责人、被上诉人县应急管理局的副局长海占才作为行政机关负责人与委托代理人姚海霞到庭参加诉讼。

一审法院经审理查明,2013年12月9日,普仪公司与青海省国土资源厅签订《采矿权出让合同》,采矿权出让期限自2013年12月至2018年5月,采矿许可证期限为2013年12月4日至2016年12月4日。采矿许可证到期后,普仪公司未能办理相关续期手续。2017年12月15日,普仪公司向被告县自然资源局提交的办理采矿许可证的申请中陈述比柯河铁矿在2017年5月已是关闭状态,2018年7月10日,普仪公司向县自然资源局提交的采矿权延续申请报告中陈述公司在没有任何办法的情况下配合政府对大通比柯河铁矿的所有设施、设备全部拆除。2019年1月15日,普仪公司以六被告作出的《通知》已被生效行政判决书确认违法为由,诉至法院请求确认强制关闭比柯河铁矿的行政行为亦违法。

另查,2019年1月15日,普仪公司向西宁铁路运输法院提起行政诉讼,请求确认《通知》行政行为违法,2019年12月6日,西宁铁路运输法院作出(2019)青8601行初4号行政判决书,确认《通知》违法。被告县林草局、县生态环境局、县自然资源局、县水利局、县应急管理局提出上诉,2020年5月18日,西宁市中级人民法院作出(2020)青01行终15号行政判决书予以了维持。

一审法院认为,生效行政判决书确认五被告在作出《通知》时未遵循正当程序原则,未履行告知陈述、申辩权利,通知亦未援引法律法规,确认《通知》违法。但该生效行政判决书并未涉及上述五被告是否实施了强制关闭比柯河铁矿的行政行为。关闭比柯河铁矿行为发生在普仪公司所持有的采矿许可证逾期后,在未办理采矿许可证延续的情况下,普仪公司自认未继续进行采矿生产,其提交的相关申请和报告中,并未明确关闭比柯河铁矿的原因系六被告的强制行为所致,普仪公司提交的现有证据不足以得出其公司所有的比柯河铁矿系六被告依据《通知》实强制关闭的事实成立,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定,普仪公司所持六被告实施了强制关闭比柯河铁矿的行政行为缺乏事实根据,应承担举证不能的法律后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回大通县普仪矿业有限责任公司的诉讼请求。本案案件受理费50元,由原告大通县普仪矿业有限责任公司承担。

普仪公司上诉称,请求依法判令撤销青海省西宁市中级人民法院(2019)青01行初5号行政判决;依法改判确认被上诉人强制关闭比柯河铁矿的行政行为违法。事实和理由:1.原审判决认定事实不清。上诉人提交的证据足以证实比柯河铁矿被关闭与被上诉人具有高度关联性,已经初步履行了适格被告的举证责任。被上诉人县政府制定《关于印发全省环境保护督查反馈问题整改工作方案的通知》《关于印发〈大通县非煤矿山综合整治工作方案〉的通知》《关于印发〈大通县2017年砂石资源专项治理方案〉的通知》,组建环境保护督查反馈问题整改领导小组、非煤矿山综合整治领导小组,安排和部署小组成员工作,故被上诉人大通县政府是落实非煤矿山整治和环境保护督察反馈问题整改的责任主体。《通知》证实原大通县林业局等五机关作为小组成员,按照被上诉人县政府的部署及上述文件作出具有强制拆除内容的通知。宁绿盾办[2018]4号《关于对大通县普仪矿业有限责任公司有关上访问题的答复》也明确了拆除、关闭原告比柯河铁矿是为了落实环保督查察改的相关要求,且由被上诉人县自然资源局、县生态环境局等实施拆除、封堵洞口等。根据职权法定原则,综合本案具体情况,可以推定本案被诉的强制拆除、关闭行为系被上诉人组织实施,被上诉人作为原审被告主体适格。2.原审对证据的采纳不准确。上诉人提交的《通知》及行政判决书与原审被诉的强制关闭行为具有关联性,系被上诉人实施强制关闭行为的依据。原审曾以西宁铁路运输法院(2019)青8601行初4号案件审理结果为依据中止原审诉讼,现又认为不具有关联性,审判逻辑前后矛盾。原审据此认定上诉人举证不能属加重上诉人举证,被上诉人是否实施了被诉的强制关闭行为是原审应当审理的焦点。另,原审以宁绿盾办[2018]4号《关于对大通县普仪矿业有限责任公司有关上访问题的答复》为上诉人单方提交,不足以证实被上诉人实施了强制关闭行为,而不予认可证明方向错误。该《答复》系西宁市环境保护局出具,明确了被上诉人实施了拆除设备、封堵洞口、恢复地貌等行为。故上诉人举证可以达到证明目的。3.原审认定事实以偏概全。普仪公司向县自然资源局提交的采矿权延续申请报告第二页明确写明“当地政府拆除、关停”,原审以此认定上诉人提交的相关申请和报告中,并未明确关闭比柯河铁矿的原因系六被上诉人的强制行为所致错误。4.原审判决适用法律错误。原审认定上诉人提交的证据不足以证明被上诉人强制关闭了比柯河铁矿,不符合《行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定的情形。但该法条是对当事人起诉条件的规定,属于程序性问题,不涉及实体诉讼请求是否成的问题。原审适用《行政诉讼法》第六十九条判决驳回上诉人的诉讼请求,但该法条是经实体审理后认定行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法而应采用的法条,前提是行政行为存在,且行政行为合法,原审判决前后矛盾。

县政府辩称:1.根据土地管理法、矿产资源法、环保法等,政府针对辖区矿石资源、非煤矿山进行综合治理并结合环保督查反馈问题出台了相关工作方案,但并未向普仪公司发出过任何强制关闭或者拆除的文件,也未实施过任何强制行政行为;2.案涉《通知》已被生效行政判决书确认违法,但该通知并非县政府作出,县政府不是本案适格被告,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求予以维持。

县林草局辩称:案涉比柯河铁矿虽不在保护区内,但原材料运输通道穿越自然保护区核心区、缓冲区和实验区,不符合环保要求,普仪公司在采矿许可证已经到期的情况下继续进行生产,故县林草局依职责在通知上盖章,虽然通知被确认违法,但并未实施强制关闭行政行为。因下发通知就认为强拆行为系六被上诉人作出,缺乏法律上的关联性。

县生态环境局辩称:普仪公司于2013年3月5日取得大环审〔2013〕13号《关于大通县普仪矿业有限责任公司年产0.3万吨铁矿项目环境影响报告书批复》,2016年5月试运营,同年6月初停产。2017年5月6日,县生态环境局执法人员现场检查时,普仪公司处于停产中,未达到环评要求,在现场检查笔录中提出四项要求进行整改,同时因违反建设项目投入试生产超过3个月,建设单位未申请环境保护设施竣工验收的违法行为,根据《建设项目环境保护管理条例》第二十七条,下达大环责改字〔2017〕121号《责令改正违法行为决定书》,责令立即停止生产。鉴于上述情况县生态环境局与其他县局部门依职责在通知上盖章,虽然通知被确认违法,但并未实施强制关闭行政行为。一审法院认定事实清楚,适用法律正确,应该予以维持。

县自然资源局辩称:普仪公司的采矿权期限为2013年12月至2018年5月,但普仪公司的采矿许可证有效期限为2013年12月4日至2016年12月4日,普仪公司在采矿许可证有效期届满30日前,未到登记管理机关办理延续登记手续,青海省自然资源厅于2018年7月4日已公告废止了普仪公司过期采矿许可证,普仪公司在2018年7月10日才向被告提出采矿权延续的申请,根据《矿产资源开采登记管理办法》《中华人民共和国国务院令第241号》等法律规定,普仪公司的采矿许可证已于2016年12月4日自行废止。普仪公司在2016年12月4日至2017年5月期间,在采矿许可证注销后仍擅自进入国家规划矿区及对国民经济具有重要价值的矿区进行开采,鉴于此,县自然资源局依职责于2017年5月24日对普仪公司作出《通知》并盖章,虽然通知被确认违法,但并未实施强制关闭行政行为。

县水利局辩称:普仪公司从事生产场所位于自然保护区核心区,其生产经营影响了水源保护,鉴于上述情况县水利局依职责在通知上盖章。虽然通知被确认违法,但并未实施强制关闭行政行为。

县应急管理局辩称:普仪公司在2017年筹备和生产经营前,未上报开工复工及建设申请,县应急管理局也未对该企业进行安全生产条件检查验收和批准。2017年5月,发现普仪公司处于非法经营状态,县应急管理局联合其他相关部门对普仪公司下发责令停止开采、加工等一切生产行为作出的《通知》,系依职责盖章。虽然通知被确认违法,但并未实施强制关闭行政行为。

本院经审理查明,普仪公司对一审查明的事实表述没有异议,但认为遗漏了部分事实,一审判决未记载2018年7月10日,普仪公司向县自然资源局提交的采矿权延续申请报告第2页中关于当地政府拆除、关停矿山的相关陈述内容。

本院认为,本案中原告普仪公司的诉讼请求为“请求确认六被告强制关闭比柯河铁矿的行政行为违法”,故本案应查明六被告是否适格。通常情况下,行政强制拆除行为是发生在行政管理领域中,为了实现行政管理目的,主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为,是典型的行政机关单方行为,当事人必须服从,没有选择的余地,且行政强制拆除行为本身具有一定的依附性,是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。因此,经依法批准的行政强制拆除行为应当首先推定服务和实现其行政管理职权的行政机关为适格被告,除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。本案中,大通县安全生产监督管理局(现县应急管理局)、大通县林业局(现县林业和草原局)、大通县水务局(现县水利局)、大通县环保局(现县生态环境局)、大通县国土资源局(现县自然资源局)联合下发的《通知》载明“现责令你企业(普仪公司)停止开采、加工等一切生产行为,并进行环境恢复治理工作,恢复土地原貌。同时要求企业在停产期内拆除相关设备,拆除工作于2017年5月28日前全部完成,逾期未拆除的,县政府将组织相关部门进行强制拆除,由此造成的一切后果由企业自行承担。”故该强制拆除行为是基于该《通知》实施,为实现的是上述五部门的管理目的。上述五部门虽否认普仪公司比柯河铁矿的相关拆除系其所为,但所提供的证据不足以证明其主张,应推定县林草局、县生态环境局、县自然资源局、县水利局、县应急管理局为实施强制拆除的主体,为本案适格被告。关于县政府是否是本案适格被告,因一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。本案中,普仪公司称起诉县政府是因为县政府成立了环境保护督查反馈问题整改工作领导小组,下发了相关文件,且《通知》中载明逾期未拆除的,县政府将组织相关部门进行强制拆除,故县政府应为本案的被告。但县政府是否对外作出发生法律效果的行政行为、是否系本案的适格被告,一审并未审查即驳回普仪公司的诉讼请求,系认定基本事实不清。

另一审认定普仪公司不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的第(三)项,即认定普仪公司诉六被告实施强制关闭比柯河铁矿的行政行为缺乏事实根据,应裁定驳回起诉。但一审又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回普仪公司的诉讼请求,系适用法律错误。

综上,一审判决认定基本事实不清,适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项的规定,裁定如下:

一、撤销青海省西宁市中级人民法院(2019)青01行初5号行政判决;

二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。

审 判 长  赵 霞

审 判 员  李雨田

审 判 员  刘尚英

二〇二〇年十一月六日

法官助理  程克文

书 记 员  冶 明

来源:微信公众号 行政涉法研究

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