最高法院案例:原所有权人对房屋被征收后政府收回国有土地使用权的行为不具有利害关系

【裁判要点】

一旦征收范围内国有土地上的房屋被依法征收,人民政府的征收决定将直接导致物权变动的法律效果,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回,房屋被依法征收的,国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但对于原房屋所有权人或土地使用权人起诉行政机关在其房屋被依法征收后收回国有土地使用权的行为或上级政府针对收回土地使用权的批复行为,则因为其不再具有利害关系,其诉求不会得到法院支持。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申9297号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)熊宗强,男,1964年11月12日出生,汉族,住湖北省宜昌市西陵区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)宜昌市人民政府。住所地湖北省宜昌市沿江大道102号。

法定代表人马旭明,该市人民政府市长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖北省人民政府。住所地湖北省武汉市武昌区洪山路7号。

法定代表人王晓东,该省人民政府省长。

再审申请人熊宗强因诉被申请人宜昌市人民政府(以下简称宜昌市政府)、湖北省人民政府(以下简称湖北省政府)土地行政管理及行政复议一案,不服湖北省高级人民法院(2016)鄂行终766号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘京川、审判员刘雪梅参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

湖北省宜昌市中级人民法院一审查明,因实施宜昌市伍家岗区沈家店路、伍临路、白沙路合围地块旧城区(白沙路棚户区)改造项目(二期)建设需要,宜昌市伍家岗区人民政府(以下简称伍家岗区政府)于2014年10月16日作出宜伍征决字[2014]7号《房屋征收决定书》,决定征收伍家岗区沈家店路、伍临路、白沙路合围地块内的国有土地上房屋。部分被征收人不服该房屋征收决定向宜昌市政府申请行政复议。宜昌市政府经复议审查认为伍家岗区政府作出宜伍征决字[2014]7号《房屋征收决定书》事实清楚、程序合法、适用法律依据正确,于2015年1月6日作出宜复决字[2015]1号《行政复议决定书》予以维持。2015年1月13日,宜昌市国土资源局向宜昌市政府报送《关于收回宜昌市伍家岗小学等单位和个人国有建设用地使用权的请示》。同年2月9日,宜昌市政府作出宜府函[2015]17号《关于同意收回宜昌市伍家岗小学等单位和个人国有建设用地使用权的批复》(下称宜府函[2015]17号《批复》),内容为:为推进城市建设,提高土地利用率,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》,按照宜昌市规划局规划的《白沙路、伍临路、沈家店路合围地块旧城区改造项目拆迁范围》及伍家岗区政府作出的《房屋征收决定书》(宜伍征决字[2014]5号、7号),同意收回该旧城区改造项目拆迁范围内的宜昌市伍家岗小学等38家单位及陈启山等1840户个人的国有土地使用权,并注销国有土地使用权证;具体位置、面积以宜昌市规划局规划的拆迁范围红线、地籍测量面积为准。而后,宜昌市国土资源局于同年4月9日在三峡日报刊登《关于收回宜昌市伍家岗小学等单位和个人国有建设用地使用权公告》。熊宗强不服宜昌市政府作出的宜府函[2015]17号《批复》,向湖北省政府申请行政复议,请求确认该批复违法并予以撤销。湖北省政府于2016年1月8日受理后通知宜昌市政府答复。宜昌市政府于同年1月23日提交了行政复议答复书及相关证据。因案情复杂,湖北省政府作出延期审理通知,告知熊宗强及宜昌市政府延期至2016年4月8日前作出行政复议决定。2016年3月24日,湖北省政府经过行政复议认为宜昌市政府作出宜府函[2015]17号《批复》合法,依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定,作出鄂政复决[2016]29号《行政复议决定书》,决定维持宜昌市政府作出的宜府函[2015]17号《批复》。熊宗强不服,于2016年3月31日提起行政诉讼。

一审法院同时查明,1.熊宗强在宜昌市××××号的房屋(房屋所有权证号0154598)所占土地在宜府函[2015]17号《批复》范围内,其《国有土地使用权证》由宜昌市政府颁发。2.伍家岗区政府以宜昌广汇房地产评估有限责任公司作出的宜广汇估字(2014)378-CBO1-002号《征收房屋分户评估报告》为证据之一,于2015年1月29日对熊宗强作出宜伍补决字[2015]02号《房屋征收补偿决定》。熊宗强收到该征收补偿决定书后,在法定期限内既未提起行政诉讼,也未在该征收补偿决定规定的期限内搬迁。2015年5月20日,伍家岗区政府向宜昌市伍家岗区人民法院申请强制执行。宜昌市伍家岗区人民法院经过审查于同年6月2日作出(2015)鄂伍家岗行非审字第00008号行政裁定,准予强制执行宜伍补决字[2015]02号《房屋征收补偿决定》,并由伍家岗区政府组织实施。该行政裁定书送达熊宗强后,其相应房屋被强制拆除,补偿款尚未领取。

湖北省宜昌市中级人民法院一审认为,熊宗强不服宜昌市政府作出的宜府函[2015]17号《批复》,申请行政复议并提起行政诉讼,各方当事人对该案原、被告主体资格并无异议,对此予以认可。根据该案认定的案件事实,熊宗强的房屋已被依法征收,其国有土地使用权应同时收回。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。熊宗强的《国有土地使用权证》由宜昌市政府颁发,市国土资源局报送收回国有建设用地使用权的请示后,宜昌市政府作出同意收回宜昌市伍家岗小学等38家单位及陈启山等1840户个人(包括熊宗强)的国有土地使用权,其批复行为合法。熊宗强认为宜昌市政府作出的该批复行为违法并请求撤销的主张不能成立。(2015)鄂伍家岗行非审字第00008号行政裁定书已发生法律效力,其已认定征收补偿方案公开征求了意见、房屋征收决定书进行了公告。被征收人相应的知情权、参与权在房屋征收程序中得到了保障。湖北省政府受理熊宗强的复议申请后,所作出的决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。熊宗强请求撤销鄂政复决[2016]29号行政复议决定应当不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款和第十条第一款,参照《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款之规定,判决驳回熊宗强的诉讼请求。

熊宗强不服,向湖北省高级人民法院上诉。湖北省高级人民法院判决驳回上诉,维持原判。

熊宗强向本院申请再审,请求依法撤销一、二审行政判决,并撤销宜府函[2015]17号《批复》和鄂政复决[2016]29号《行政复议决定书》,诉讼费用由被申请人承担。其申请再审理由为:第一,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条之规定,宜昌市政府在一审过程中没有提交职权依据和收回土地使用权的主体资格。第二,宜昌市政府作出收回土地使用权没有明确的法律依据,适用法律错误。涉案宜府函[2015]17号《批复》正文第四行至第六行引用法律法规,但没有说明依据哪一条款,应依据最高人民法院指导案例41号——宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案,视为没有法律依据。第三,宜昌市政府作出收回国有土地使用权没有事实根据,其提交的证据不能证明收回国有土地使用权进行建设的项目符合城乡规划,宜昌市政府应当提交证据证明其实施城市规划及旧城改造。上述最高人民法院指导案例就是因为衢州市国土资源局没有证据证明其作出的收回国有土地使用权通知符合公共利益或进行旧城区改造,而被法院撤销。第四,收回国有土地使用权的程序严重违法。未依法告知、听证,严重剥夺了熊宗强的知情权和听证权;在尚未对熊宗强作出合理补偿的情况下,直接决定收回国有土地使用权显然违法。

本院经审查认为,本案争议焦点是宜昌市政府作出宜府函[2015]17号《批复》的行政行为和湖北省政府的鄂政复决[2016]29号行政复议决定是否合法。

《中华人民共和国物权法》第二十八条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定:“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。”根据上述规定,一旦征收范围内国有土地上的房屋被依法征收,人民政府的征收决定将直接导致物权变动的法律效果,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回,房屋被依法征收的,国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但对于原房屋所有权人或土地使用权人起诉行政机关在其房屋被依法征收后收回国有土地使用权的行为或上级政府针对收回土地使用权的批复行为,则因为其不再具有利害关系,其诉求不会得到法院支持。

本案伍家岗区政府于2014年10月16日作出宜伍征决字[2014]7号房屋征收决定,熊宗强的房屋位于征收范围内。该[2014]7号房屋征收决定经宜昌市政府复议审查确认合法被维持。因熊宗强与征收部门未达成征收补偿协议,伍家岗区政府对熊宗强作出宜伍补决字[2015]02号房屋征收补偿决定书,熊宗强收到该补偿决定书后未提起行政诉讼亦未搬迁,伍家岗区政府申请人民法院予以强制执行。伍家岗区人民法院经审查裁定准予强制执行宜伍补决字[2015]02号房屋征收补偿决定。故熊宗强的上述房屋已被依法征收,其国有土地使用权亦应同时收回。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。熊宗强的《国有土地使用权证》由宜昌市政府颁发,宜昌市国土资源局报送收回国有建设用地使用权的请示后,宜昌市政府作出同意收回宜昌市伍家岗小学等38家单位及陈启山等1840户个人(包括熊宗强)的宜府函[2015]17号《批复》,其行为合法。湖北省政府针对熊宗强的复议申请作出鄂政复决[2016]29号行政复议决定,予以维持上述《批复》,程序合法,实体处理也无不当。熊宗强的申请再审主张本院不予支持,一审判决驳回其诉讼请求,二审判决驳回上诉,维持原判并无不当。

综上,熊宗强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回熊宗强的再审申请。

审判长  张志刚

审判员  刘京川

审判员  刘雪梅

二〇一八年三月七日

法官助理   苏志权

书记员    袁正明


 

 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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